Las asignaciones económicas a los grupos municipales y las malas prácticas y falta total de transparencia
La regulación de la financiación de los
grupos políticos municipales viene recogida en el artículo 73.3 de la
Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), así como
en lo que dispongan los diferentes reglamenos orgánicos de
funcionamiento de las Corporaciones.
En base a este despliegue normativo el
Pleno de la Corporación podrá asignar a los grupos políticos una
dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico
para todos los grupos, y otro variable, en función del número de
miembros de cada uno de ellos. Dicha dotación económica no podrá
destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al
servicio de la Corporación o a la adquisición de bienes que puedan
constituir activos fijos de carácter patrimonial.
Además, los grupos
municipales deberán llevar una contabilidad específica de la dotación
que pondrán a disposición del Pleno de la Corporación, siempre que éste
lo pida.
Deficiente regulación, malas prácticas y falta total de transparencia
Los diferentes informes jurídicos y la
jurisprudencia consultados expresan la deficiente regulación de las
asignaciones a los grupos municipales en varios ámbitos.
El pleno y la intervención municipal.
Los grupos municipales no están obligados
a justificar los gastos de forma periódica o anual, sino solamente si
el pleno lo pide. Únicamente el pleno puede acordar, por mayoría de sus
miembros, cuándo el grupo municipal, de manera singular y puntual, debe
informar del destino que ha dado a sus fondos. Es decir, el pleno puede
pedir cuentas de los gastos pero no está obligado a hacerlo, depende de
la propia voluntad de sus miembros y del juego de las mayorías.
Por ello, aunque en teoría estaría dentro
de las funciones encomendadas por el artículo 214 TRLHL, en la práctica
las asignaciones a los grupos están fuera de la fiscalización de la
Intervención municipal. La Intervención sólo puede fiscalizar tales
aportaciones si el pleno así lo establece.
Además, como la contabilidad la lleva el
propio grupo y solo la muestra al pleno cuando éste la pide –algo que
ocurre con poca frecuencia en el mejor de los casos – la contabilidad
municipal solo registra las salidas de fondos a los grupos pero no tiene
los justificantes del destino dado por el grupo a los fondos. Lo debe
tener registrado y archivado el grupo pero solo a disposición del pleno.
Por tanto, esta contabilidad tan peculiar de los grupos no se integra
en la cuenta general que cada año debe aprobar la corporación para la
rendición de cuentas.
El Tribunal de Cuentas
Por tanto, el Tribunal de Cuentas, que
conoce la cuenta general de la Corporación, no fiscaliza regularmente
las asignaciones a los grupos municipales. Únicamente se informa de las
asignaciones que reciben los grupos municipales en los Ayuntamientos de
más de 20.000 habitantes para cotejar los datos con la contabilidad de
los partidos políticos. Obviamente, las ocasiones que tiene el Tribunal
de Cuentas de fiscalizar con realismo y eficacia estos fondos solo
quedan circunscritas a las acciones que puedan interponerse entre los
grupos o en el seno de la propia corporación.
El Tribunal de Cuentas podría fiscalizar
perfectamente el destino de las asignaciones de los grupos municipales
cuando éstas son transferidas a los partidos políticos, que es la
práctica habitual. Sin embargo, y a pesar de las continuas
recomendaciones del ente fiscalizador, las formaciones políticas no han
estado obligadas legalmente a incluir en sus cuentas anuales
consolidadas la actividad económico-financiera en el ámbito local e
institucional –es decir, las aportaciones de los grupos municipales a
los partidos –.
De hecho, en las conclusiones del último
Informe de Fiscalización sobre estados contables de los partidos
políticos en el ejercicio 2013 –publicado en julio de 2015 – se
manifiesta que 11 de las formaciones políticas fiscalizadas –entre las
cuales se encuentra el Partido Popular – no han integrado las
contabilidades de los grupos políticos municipales.
Según dicho informe, el PP obtuvo en 2013
subvenciones de sus grupos políticos de las entidades locales
(municipales en su mayoría) por un importe total de 17.873.123,62 euro
(sólo se incluyen las asignaciones a los grupos municipales de
Ayuntamientos mayores de 20.000 habitantes. Por tanto, la cantidad real
será muy superior) cuando en la contabilidad del PP sólo figuraban la
subvención procedente de las Juntas Generales de Guipúzcoa y Vizcaya por
importes de 182.052,96 y 271.207,08 euros, respectivamente. Es decir,
el PP de Santander y el PP de Cantabria no declararon al Tribunal de
Cuentas ninguna de las aportaciones recibidas de sus grupos municipales,
como recomienda dicha entidad.
En teoría, todo esto tendrá que cambiar a
partir del 1 de enero de 2016. La aprobación de la Ley Orgánica 3/2015
reforma el artículo 14.5 de la Ley Orgánica 8/2007 de financiación de
los partidos políticos (LOFPP), dispone la integración de “las cuentas
correspondientes al ámbito local y comarcal”.
Nulo desarrollo reglamentario
Como puede comprobarse, el artículo 73.3
LRBRL no tiene desarrollo reglamentario en algunos ayuntamientos,
limitándose en muchas ocasioens a recoger exactamente el contenido del
artículo 73.3 sin establecer más especificaciones o criterios sobre las
características del gasto o de las memorias de las asignaciones a los
grupos municipales.
Como ejemplo, el Pleno del Ayuntamiento
de Santander tiene potestad para regular específicamente, dentro de las
limitaciones legales, lo que se hace con el dinero de la asignación a
los grupos. Lo único que sabemos por los escritos de Intervención o de
la Secretaría General es que las asignaciones deben ir destinadas a los
gastos propios del funcionamiento de los grupos municipales y que debe
solicitarse un CIF para abrir la cuenta del grupo. Sin embargo, los
problemas constatados en la apertura de cuentas del grupo mixto parecen
indicar que no existe un criterio totalmente claro sobre los
procedimientos a llevar a cabo con las asignaciones de los grupos
municipales.
Transparencia
A pesar de esta deficiente regulación y
las malas prácticas asociadas, la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a
la información pública y buen gobierno, en su artículo 8.1c sobre
información económica establece que las corporaciones locales deberán
“publicar las subvenciones y ayudas públicas concedidas con indicación
de su importe, objetivo o finalidad y beneficiarios”.
A pesar de esta obligación que ha
propiciado que se publiquen los sueldos, las indemnizaciones por
asistencia y las dietas de los miembros de la corporación en 2015, las
asignaciones a los grupos municipales siguen durmiendo el sueño de los
justos. No existe una información ni genérica ni detallada sobre las
asignaciones económicas de los grupos municipales ni memorias
justificativas al respecto.
 |
| Captura de la WEB del Ayto. Basauri, en cumplimiento de la Ley de Transparencia |
Subvenciones, aportaciones y asignaciones
El término “subvención” suele utilizarse
con frecuencia en los informes financiero-contables referidos de los
partidos políticos y por el propio Tribunal de Cuentas para conceptos
que tienen diferentes denominaciones en los textos legales. Así, en la
contabilidad de los partidos políticos, referida a financiación pública,
se utiliza el término “subvención” tanto para las ayudas públicas
destinadas a los gastos electorales y a los gastos de funcionamiento de
los partidos como para las de los grupos parlamentarios y de los grupos
políticos en entidades locales (grupos municipales en su mayoría).
Sin embargo, la Ley Orgánica 8/2007,
de financiación de los partidos políticos (LOFPP) establece en su
artículo 2 Uno, que los recursos de los partidos políticos procedentes
de la financiación pública son:
- a) Las subvenciones públicas para gastos electorales.
- b) Las subvenciones estatales anuales para gastos de funcionamiento,
- c) Las subvenciones anuales que las Comunidades Autónomas establezcan para gastos de funcionamiento en el ámbito autonómico correspondiente, así como las otorgadas por los Territorios Históricos vascos y, en su caso, por las Corporaciones Locales.
- d) Las subvenciones extraordinarias para realizar campañas de referéndum.
- e) Las aportaciones que en su caso los partidos políticos puedan recibir de los Grupos Parlamentarios de las Cámaras de las Cortes Generales, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos y de los grupos de representantes en los órganos de las Administraciones Locales (grupos municipales).
Los cuatro primeros apartados (a, b, c y
d) se refieren a las subvenciones de instituciones públicas que reciben
directamente los partidos políticos. Sin embargo, el apartado e) al
referirse a las aportaciones de grupos parlamentarios y grupos locales,
utiliza una denominación diferente. Y por otro lado, los ayuntamientos suelen
utilizar el término “dotaciones” o “asignaciones” económicas.
Terminología procedente de la LRBRL.
Por tanto, en el tema que nos ocupa tendríamos los siguientes conceptos legales:
- –Las SUBVENCIONES a los partidos políticos, incluyendo las subvenciones a los partidos por parte de las corporaciones locales (en el Ayuntamiento de Santander no existen).
- –Las APORTACIONES de los grupos municipales a los partidos políticos.
- – Las ASIGNACIONES o DOTACIONES de las corporaciones locales a los grupos políticos municipales.
El destino de las asignaciones de los grupos municipales
Según el informe de la D. G. de
Administración Local de la Región de Murcia, de fecha 18 de abril de
2016, la asignación a los grupos políticos municipales reviste el
carácter de subvención finalista, siendo su destino natural el facilitar
el funcionamiento del grupo político en su actividad corporativa
municipal, debiendo justificar el uso de tales fondos, quedando la misma
sometida al control administrativo, e incluso, jurisdiccional
(contencioso-administrativo).
En dicho informe se expresa que la mayoría
de autores consultados coinciden, dadas las propias características
definitorias de los grupos municipales y la propia redacción del art.
73.3 de la LRBRL. A la luz de LRBRL, se desprende que estas
asignaciones no podrán destinarse en ningún caso a otros fines más allá
de los gastos de funcionamiento del grupo (material, gastos corrientes,
campañas publicitarias). Pero, quizás, el aspecto más reseñable del
informe es la reseña de la existencia de jurisprudencia de la Sala de
enjuiciamiento del propio Tribunal de Cuentas, en sentencias de 19 de
diciembre de 2011 y 4 de febrero de 2010. De hecho, en dichas
sentencias, la falta de justificación provocó que los cargos públicos
imputados tuvieran que devolver a sus respectivos Ayuntamientos el
dinero no justificado con su propio patrimonio personal.
El Tribunal de Cuentas y la regulación de
las asignaciones a los grupos municipales es taxativa cuando establece
que deben destinarse a la realización de los gastos de
funcionamiento del grupo, ya que el 73.3 LRBRL establece además que
no pueden emplearse en el pago de remuneraciones de personal de
cualquier tipo al servicio de la Corporación, ni tampoco en
la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos. Estas
limitaciones comportan lo siguiente:
- Al no tener personalidad jurídica, no se puede contratar personal en régimen laboral al servicio del grupo municipal. Los propios concejales del grupo o el personal de confianza (auxiliares o asesores) del grupo son personal al servicio de la corporación y por tanto no pueden percibir cantidades de estas asignaciones. Sin embargo, al existir un criterio tan laxo y manga ancha a la hora de la recepción de los ingresos de los grupos municipales, dichas aportaciones se pueden usar posteriormente para contratar trabajadores directamente por los partidos políticos, a pesar de las limitaciones expresadas.
- La compra de bienes como mobiliario o material informático se hace, por ejemplo, bajo la forma de alquiler de mobiliario o alquiler y mantenimiento de material informático.
- Sin embargo, sí que se pueden contratar servicios profesionales. Si bien, se entienden que estas prestaciones al grupo y cualesquiera otras, deben consumarse en el acto o tener un tracto único. Es decir, si se contrata un asesoramiento legal, la contratación debería hacerse en un único acto de compraventa o de contratación de servicio, no pudiendo ser continuada en el tiempo o realizarse de forma periódica (tracto sucesivo). Ese criterio sería también aplicable a los ‘contratos de asesoramiento político, económico o legal’ que puedan realizar los partidos políticos a dichos grupos municipales. Obviamente, ese tipo de servicios podrían considerarse fraudulentos si no se realizan con las debidas garantías ya que pueden considerarse financiación irregular.
Debido a estas limitaciones, si se
cumpliera la legalidad y si los plenos de los Ayuntamientos obligaran a
presentar las facturas justificativas, la mayoría de los grupos
municipales del Estado estarían en situación de ilegalidad.
Financiación de partidos políticos y sujetos destinatarios
Como en todo lo referido al derecho
político en el Estado español y, en particular, aquella que determina
los límites de la financiación de los partidos políticos, su regulación
no es sólo deficiente sino muchas veces contradictoria. Sin embargo,
existe jurisprudencia e informes vinculantes que aclaran la situación
con suficiente fundamento.
Anteriormente, veíamos cómo la LOFPP
(artículo dos, apartado uno, letra e) permite que los grupos municipales
puedan realizar aportaciones a los partidos políticos, siendo
considerados fuentes de financiación pública; aunque no especifica las
cuantías, criterios de reparto o destino de dichos recursos. Pero esas
aportaciones estarían limitadas por los criterios de gasto que hemos
visto en el apartado anterior. Por ejemplo, con el dinero de las
asignaciones de los grupos municipales no se pueden financiar gastos
generales del partido político o devolver los microcréditos u otros
gastos de las campañas electorales de éstos.
El art. 73.3 de la LRBRL regula con
claridad que la asignación económica que puede fijar el Pleno va
destinada a los “grupos políticos municipales”. Sin embargo, en muchos
Ayuntamientos las asignaciones se ingresan directamente en cuentas de
los partidos políticos vinculados a los grupos municipales. Ese hecho
sería ilegal o contrario a derecho según la jurisprudencia existente y,
sobre todo, según Informe de la Dirección General de Cooperación
Local. En dicho informe se establece lo siguiente: “No parece, sin
embargo admisible la petición de los grupos políticos de que la
asignación municipal sea ingresada en la cuenta de la Coalición
provincial en vez de ser transferida a su cuenta específica. En dicho
supuesto habría que entender que el Ayuntamiento está subvencionando
directamente a la Coalición o partido político. De acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 2°. Uno. e) LOFPP son los grupos quienes hacen,
en su caso, las aportaciones a los partidos”.
Y con respecto a la financiación ilegal
por medio de las asignaciones a los grupos municipales, es digno de
mención, la reflexión de Olea Romacho (Interventor del Ayuntamiento de
El Escorial):
“Del hecho de que los partidos se puedan
financiar con aportaciones de los grupos municipales, no podemos
concluir que tales aportaciones son ya destino suficiente, sin más
justificante, para la subvención del 73.3, y consecuentemente, que los
partidos políticos tienen derecho a ella. No es esa la finalidad o el
destino que debe darse a esos fondos. Si así fuera, si un partido
entrara en mora en el pago de sus obligaciones tributarias y sociales,
cabría el embargo de eso fondos locales por parte de la administración
acreedora, lo que ante un caso real, de deuda de un partido con la
Agencia Tributaria y la Seguridad Social, no ha ocurrido.
(…) Tal vez haya sido el ya mencionado
Plan de Contabilidad adaptado a las formaciones políticas (Resolución de
8 de octubre de 2013, de la Presidencia del Tribunal de Cuentas…), lo
que ha motivado que un partido político en concreto, buscando
probablemente, el control económico de los grupos políticos de su
influencia, con los que se le encomienda consolidar, argumente con tal
voluntad, que la asignación puede ser entregada directamente al partido,
al NIF único del partido, identificando sin tapujos la subvención del
73.3 LRBRL, con la transferencia al partido desde los grupos del art. 2.
Uno. e) de la LOFPP, considerando que son la misma cosa".
Obvia así la
naturaleza local, interna y finalista de esta subvención, destinada a
los grupos, y no a los partidos a través de los grupos, quebrando la
función interventora, y obviando, también, que el reconocimiento de un
vínculo económico entre el grupo y el partido por parte de un Plan
contable, no los identifica como sujetos.
Nos refuerzan en tal postura, diversos
documentos emanados de los órganos de control externo. El Tribunal de
Cuentas, en su Moción del Pleno del Tribunal de 30 de octubre de 2001,
referida en el Acuerdo de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de
Madrid, de 28 de marzo de 2014, analiza la situación de la normativa
sobre financiación y fiscalización de los Partidos Políticos.
En tal
documento, además de criticar la redacción del art. 73.3 de la LRBRL,
dada por la Ley 11/1999, por indeterminada y creadora de inseguridad
jurídica, manifiesta que, ‘habiendo observado frecuentes traspaso a los
partidos desde los grupos parlamentarios, recomienda que cada subvención
se destine estrictamente a la finalidad para la que ha sido concedida’,
reconociendo el carácter finalista de la subvención del art. 73.3 de la
LRBRL. Concluye además, proponiendo a la Comisión Mixta
Congreso-Senado, para las relaciones con el Tribunal de Cuentas,
establecer una ‘completa separación en la contabilización y
fiscalización de la financiación de la actividad ordinaria de los
partidos políticos respecto de la financiación de los grupos
parlamentarios y de los grupos políticos de las corporaciones locales’,
sentando las bases de la existencia y exigencia de contabilidades
separadas, aunque consoliden posteriormente, y la fiscalización
independiente de las mismas.
Recientemente, la Sindicatura de Cuentas
del principado de Asturias, ha emitido informe que apoya esta postura, y
no considera destino adecuado a derecho para estas subvenciones, la
transferencia al partido en virtud del art. 2. Uno. e) de la LOFPP,
concluyendo que ‘la dotación a los grupos municipales no puede tener
otro destino que sufragar gastos relacionados con la actuación
corporativa de dichos grupos. Actuación corporativa que se erige y sirve
como elemento conformador y justificador de la existencia del propio
grupo municipal’ (…)”.
Grupos municipales y cuentas bancarias
Grupos municipales y partidos políticos
son entidades diferentes con regulación diferente. La falta de
personalidad jurídica de los grupos municipales es una de las
principales características que los diferencian de los partidos
políticos. Pero los grupos políticos municipales no son “meras uniones
de concejales”, aunque carezcan de personalidad jurídica, sí que poseen
derechos y deberes, y tienen encaje dentro de los sujetos pasivos
recogidos en el art. 35.4 de la Ley General Tributaria (LGT), en cuanto
obligados tributarios.
La Dirección General de Tributos, en
varias consultas, siendo la más relevante la 0595-04 de 11 de marzo de
2004, establece que “los grupos políticos municipales pueden ser
considerados como entidades carentes de personalidad que constituyen una
unidad económica o un patrimonio separado susceptible de imposición, o
más propiamente, susceptibles de obligaciones tributarias, a las que se
refiere el artículo 35 de la Ley General Tributaria”. En dicha consulta
también se expresa que deben solicitar NIF (CIF) para su empleo en todas
sus relaciones de naturaleza o trascendencia tributaria, siendo los
Secretarios de tales grupos los encargados de comunicar a la AEAT el
cese de la actividad, cuando se disuelva el grupo.
Si como ha quedado claro, las
asignaciones de los grupos municipales no pueden ingresarse directamente
a los partidos políticos, sólo existe la posibilidad de abrir cuentas
bancarias específicas del grupo municipal por acuerdo de sus miembros,
ya sea mediante un CIF o con otro procedimiento. Por ello, y respecto a
la prevención sobre las limitaciones a la financiación de partidos
políticos, la asignación municipal nunca debe transferirse a la cuenta
del partido ya que sería contrario a derecho y podría considerarse
financiación ilegal.
Y lógicamente, todas las facturas
justificativas de los gastos de funcionamiento del grupo deben llevar
ese CIF del grupo municipal. Por este motivo, aunque la LOFPP permite
las aportaciones de los grupos municipales a los partidos políticos,
estas aportaciones deben referirse a gastos vinculados con el propio
funcionamiento del grupo municipal.
"TERCERO.-
1.- Para el cumplimiento de sus fines, y con cargo al Presupuesto anual de la Corporación, se asigna a los grupos políticos municipales una dotación económica mensual que vendrá determinada por los siguientes parámetros:
3.- Los grupos políticos deberán llevar una contabilidad específica de la dotación económica mencionada que pondrán a disposición del Pleno de la Corporación siempre que éste lo pida".
ANEXO:
Por ejemplo en el Ayuntamiento de Busturia rige el siguiente acuerdo de 9 de julio de 2015:"TERCERO.-
1.- Para el cumplimiento de sus fines, y con cargo al Presupuesto anual de la Corporación, se asigna a los grupos políticos municipales una dotación económica mensual que vendrá determinada por los siguientes parámetros:
- -Componente Fijo: 120 € a cada uno de los grupos políticos, con independencia del número de miembros de la Corporación que los integren.
- -Componente Variable: 50 € por cada uno de los miembros de la Corporación que integren el grupo político de que se trate.
3.- Los grupos políticos deberán llevar una contabilidad específica de la dotación económica mencionada que pondrán a disposición del Pleno de la Corporación siempre que éste lo pida".
Comentarios