Xavier Arbós
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona
Esta reflexión parte de una premisa que puede parecer obvia, pero que conviene recordar: el artículo 155 de la Constitución (CE), al incidir sobre el autogobierno de una comunidad autónoma, afecta un derecho constitucional. Se trata del derecho a la autonomía de las “nacionalidades y regiones” que integran España, según el artículo 2 CE. Eso condiciona las posibles interpretaciones del citado artículo 155. De entre todos los significados que cabe atribuir a un precepto restrictivo de un derecho, debemos inclinarnos por aquel del que resulte la limitación menor. Aunque el derecho a la autonomía no sea un derecho fundamental de los de la sección primera del capítulo segundo del título I de la Constitución, no deja de ser un derecho constitucional. Limitado, naturalmente, por principios que se encuentran en el mismo art. 2 CE, como son los de unidad y solidaridad. Pero aun así es un derecho, que debemos interpretar según la pauta hermenéutica “favor libertatis”: de la forma más favorable a su ejercicio.
No podemos, pues, tomar en consideración el artículo 155 al margen del derecho a la autonomía del artículo 2. Si se aplica el 155, el autogobierno se puede reducir. Lo que no se puede es suspenderlo en su totalidad, porque, del mismo modo en que no sería correcto plantear que el derecho a la autonomía impide cualquier aplicación del artículo 155, tampoco sería admisible sostener una interpretación que tuviera el efecto inverso. Esto es, que el artículo 155 permite hacer imposible cualquier dimensión del autogobierno. Ahí veo un primer límite: con el artículo 155 no se puede suspender la autonomía en su totalidad.
Por otra parte, me parece que no cabe tampoco suspender o alterar el régimen de autogobierno que está en el núcleo del derecho a la autonomía: en su Estatuto. Aquí hay que entrar en algo más de detalle, y mencionar lo que literalmente dice el precepto que se analiza. Para ejecutar las medidas aprobadas por el Senado, en los términos del apartado 1 del artículo 155, el apartado 2 dice que “el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas”. Eso no puede dar pie a entender que cabe destituir o sustituir a todas o algunas de esas autoridades, y es el segundo límite que observo. Lo que puede hacer el Gobierno es dar instrucciones, ni más ni menos.
Y tenemos que imaginar que esas “instrucciones” del gobierno deben adoptar alguna forma jurídica, presumiblemente de decreto. No me parece que se trate de “actos políticos” dictados en el marco de la discrecionalidad del Gobierno. Se trata de actos de ejecución, que son susceptibles de control jurisdiccional de acuerdo con lo que dispone el art. 106 CE. Ejecutan las medidas aprobadas por el Senado, lo que da una medida del parámetro de control que puede ser utilizado. Lo que nos lleva a recordar algo de lo que dice el apartado 1 del artículo 155.
El Gobierno propone al Senado las medidas “necesarias” para el restablecimiento del orden constitucional, y la cámara alta solo puede aprobar las medidas necesarias, es decir, idóneas para tal fin. Los tribunales no pueden controlar la resolución del Senado, porque constituyen directivas sin efectos jurídicos. Los órganos jurisdiccionales, en cambio, sí pueden entender de las impugnaciones de que sean objeto los actos gubernamentales de ejecución de la resolución senatorial. Ahí detecto un tercer límite: el Gobierno no puede desbordar los márgenes que resulten de la resolución del Senado.
Tampoco, con mayor razón, me parece que pueda suspender la configuración del autogobierno. En el caso de Catalunya se basa en lo dispuesto en el art. 152 CE y en el Estatuto de autonomía. En él, en el art. 66, se contempla la posibilidad de que el presidente de la Generalitat proceda a la disolución anticipada del Parlament. Me aparece un cuarto límite: las instrucciones del Gobierno no pueden alterar lo dispuesto en la norma básica de la comunidad autónoma, norma en la que se concreta el contenido esencial del derecho a la autonomía. No se puede convertir una facultad estatutaria del presidente de la Generalitat en un deber impuesto desde fuera del Estatuto. Admitir lo contrario sería aceptar que cabe una reforma temporal de lo que dispone un Estatuto, mediante una “instrucción” que soslaya los mecanismos de modificación de los estatutos de autonomía. Por no hablar de la quiebra del principio de jerarquía normativa que comportaría admitir que un real decreto se impone a una ley orgánica, que es la forma normativa de los estatutos. Así que me parece que no es posible, por la vía del artículo 155, forzar la convocatoria de nuevas elecciones en Catalunya.
Termina aquí el muestrario, que no quiere ser exhaustivo, de algunos límites del artículo 155. Porque impone límites, ya que no basta con que una medida sea necesaria e idónea para que sea constitucionalmente admisible. Por ese camino se nos podrían colar los efectos de un estado de excepción o de sitio, con la única justificación que se trata de medidas necesarias e idóneas para el restablecimiento del orden constitucional. En todo caso, no quiero dejar el artículo sin hacer una llamada al realismo. Se ha repetido hasta la saciedad que el conflicto catalán es de naturaleza política, y que el derecho por sí solo no puede resolverlo. Ahora bien: todo es susceptible de empeorar. Ha ocurrido cuando en Catalunya se han tomado decisiones contrarias al derecho. Y me temo que pueda ocurrir si se toman medidas que lo desbordan. Por más necesarias que parezcan.
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