Consultor Institucional/Abogado Derecho Público/Catedrático Universidad
Se trata de una Ley de una gran
transcendencia en el plano interno, por el indudable fortalecimiento del
municipio en el sistema institucional vasco y en la arquitectura
político-financiera de Euskadi; pero también su importancia se proyecta
sobre el plano externo, pues sin duda representa un modelo de
configuración de la autonomía municipal sobre bases muy firmes, que será
tomado (al menos en parte) como referencia obligada para reforzar el
nivel local de gobierno en otros ámbitos territoriales.
Ley inspirada en la CEAL
En efecto, esta Ley se distancia
abiertamente de las tendencias involucionistas del régimen local que han
preñado las últimas reformas de la legislación básica del Estado y se
adentra de modo firme en una defensa encendida de la autonomía local a
través de su engarce directo con la Carta Europea de Autonomía Local, de
la que bebe en no pocos de sus pasajes (esencialmente en lo que afecta a
la noción de autonomía local, a los principios en los que se asienta, a
las competencias de los municipios y a las fórmulas de gestión
compartida de los servicios públicos municipales, a la organización
municipal, así como a la financiación incondicionada).
Ley con afectaciones múltiples
La Ley dota, por tanto, de visibilidad
institucional al municipio vasco, pero sus previsiones no solo impactan
directamente sobre este tipo de gobiernos locales, sino que se extienden
al resto de entidades locales (cuya competencia de desarrollo es
principalmente foral), a los propios órganos forales de los Territorios
Históricos (con impactos importantes sobre sus competencias, sobre su
sistema institucional y de gestión, así como sobre la financiación
local), pero también a las Instituciones Comunes de la Comunidad
Autónoma (Parlamento Vasco y Gobierno Vasco).
Una Ley institucional
Pero la Ley de Instituciones Locales de Euskadi es, ante todo y de acuerdo con las Bases que en 2010 elaboró EUDEL, una ley institucional,
(de ahí la coherencia de su enunciado) que opta derechamente por
configurar a los municipios como niveles de gobierno en situación de
(relativa) paridad con el resto de niveles de gobierno propios que
operan en Euskadi, ensambla al municipio en ese entramado institucional y
hace una apuesta clara y decidida por el fortalecimiento institucional
de los gobiernos locales. Puede no convencer a todo el mundo lo que
inmediatamente afirmo, pero tras una lectura desapasionada
(políticamente) de la Ley, cabe afirmar sin riesgo a equivocarse que,
tras la aprobación de esta Ley, el municipio vasco está (en términos de
autonomía municipal) en unas condiciones envidiablemente mejores que el
resto de municipios del Estado. Sobre esto no hay ninguna duda.
Cualquier análisis objetivo así lo confirma. Lo más próximo fue la Ley
andaluza de autonomía local. Un gran avance para su momento. Pero la Ley
vasca, al menos en ciertos puntos, da un paso más adelante.
Competencias municipales propias “garantizadas”
Una de las notas distintivas de la Ley
es, sin duda, la garantía de la autonomía local a través de un sólido
sistema de competencias municipales. Es, en este punto, donde se observa
que efectivamente la Ley es “municipal”. También en otros como se verá.
Pero la garantía de las competencias municipales es amplia (mediante un
generoso listado de competencias propias y por medio del
establecimiento de “puentes” entre competencias municipales y
financiación), así como a través de un (relativo) blindaje “formal”
(motivación de cualquier menoscabo por leyes o normas forales
posteriores). Particular importancia da la Ley al euskera como lengua de
trabajo y de relación de la administración local vasca: se inclina por
una “euskaldunización progresiva” y atribuye competencias propias a los
municipios en ese ámbito. Y notable interés tienen, en el plano
competencial, las numerosas disposiciones adicionales y transitorias que
se ocupan de aspectos puntuales del régimen competencial de los
ayuntamientos de enorme importancia para los propios municipios y sobre
todo para la ciudadanía, destinataria última de toda la actividad
municipal. Aspecto este que la Ley tampoco olvida.
Garantías de financiación
También hay garantías de cumplimiento
frente a los convenios con obligaciones financieras (en este caso a
través del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, lo que excluiría la
pretendida aplicación mecánica de la reciente doctrina del TC sobre el
artículo 57 bis LBRL), frente a los procesos de elaboración de leyes y
normas forales e, incluso, frente a reglamentos “ex post” a la Ley
municipal que desarrollen leyes sectoriales anteriores y supongan carga
financiera para los municipios en determinadas competencias.
Una Ley que regula muchas dimensiones de la vida municipal
La Ley regula otras muchas cosas sobre
las que solo cabe dar noticia: organización municipal, estatuto de
cargos representativos municipales (con mejoras sustantivas), dirección
pública profesional, transparencia (con un sistema gradual de
implantación de la publicidad activa según población del municipio) y
una amplia regulación de participación ciudadana. También regula un
importante título sobre la gestión de servicios públicos municipales.
Pero los dos puntos relevantes, desde un
enfoque estrictamente institucional, son sin duda el mecanismo de alerta
temprana que prevé la Ley y el sistema de financiación municipal que
garantiza la presencia de los representantes municipales en el Consejo
Vasco de Finanzas Públicas cuando se deban adoptar determinadas
decisiones económico-financieras que afectan a los municipios vascos.
Dado el carácter “institucional” de la
Ley, hay un buen número de preceptos (inclusive varios títulos)
dedicados a insertar al municipio vasco en la compleja arquitectura
institucional vasca, tanto en lo que afecta a las decisiones
legislativas o a la adaptación de políticas públicas, así como en la
concreta dimensión económico-financiera.
La introducción de un mecanismo avanzado de “alerta temprana” como garantía de la autonomía local
De todos ellos destacan dos cuestiones.
La primera es la creación de la Comisión de Gobiernos Locales de
Euskadi, órgano conformado exclusivamente por representantes
municipales, que se configura como mecanismo de alerta temprana para
advertir al Gobierno Vasco de aquellos “procesos normativos” que afecten
a competencias propias de los municipios y lesionen, por tanto, la
autonomía municipal (mediante un sistema de comisión bilateral para
corregir potencialmente tales desviaciones). La Comisión de Gobiernos
Locales tiene más atribuciones, pero esta es la más relevante. Se trata,
a no dudarlo, de la fórmula institucional más avanzada en el Estado de
garantía de la autonomía local frente a la intervención de la Comunidad
Autónoma. Esta prevista, asimismo, su traslación (dentro de las
potestades de autoorganización de tales entidades) al ámbito de los
Territorios Históricos (Diputaciones Forales).
Ley “integral”: regula competencias, sistema institucional y financiación municipal.
La Ley es, por último, una Ley integral;
esto es, que regula una tríada de cuestiones nucleares que definen la
institución municipal como entidad política y no solo instancia
prestadora de servicios (que también). A saber: a) Define las
competencias municipales (quantum de poder político); diseña la
inserción del municipio en la arquitectura institucional vasca (Consejo
Vasco de Políticas Públicas Locales; Comisión de Gobiernos Locales;
participación en el Consejo Vasco de Finanzas Públicas); y c) Regula el
sistema de financiación municipal o, al menos, las líneas sustantivas (o
criterios generales) del proceso y el papel de los representantes
municipales en la definición de determinados puntos clave del sistema
de financiación (en el ámbito de los planes económico-financieros;
rendimiento de los tributos concertados; y determinación de la
participación de las entidades locales en la distribución de tributos
concertados).
Buena Gobernanza y Gestión integrada de servicios públicos municipales
En fin, una Ley que sitúa al municipio
vasco como nivel de gobierno con una autonomía local reforzada y con un
fuerte sustrato competencial. Asimismo, le dota de innumerables
herramientas para gestionar eficientemente ese gobierno municipal en un
entorno de Buena Gobernanza (Integridad o Códigos de Conducta,
Transparencia, Participación Ciudadana, Cartas de Servicios, Eficiencia,
Sostenibilidad, etc.). La Ley también hace una apuesta decidida por la
gestión compartida de los servicios públicos locales en clave de
intermunicipalidad, en la línea de la Carta Europea de Autonomía Local.
Y, en fin, prevé un avanzado mecanismo de alerta temprana y una
inserción del municipio en los procesos de toma de decisiones que
afectan al sistema de financiación local. Un innegable avance.
Algunos condicionamientos y (posibles) excesos
En cualquier caso, no todo son
parabienes, aunque haya muchos. La “rigidez” de la política (también en
este caso de la vasca) ha empañado un mayor y más amplio consenso que, a
todas luces, hubiera sido deseable para una mayor legitimación de un
texto normativo de contenido institucional como el comentado. Las reales
diferencias han estado (como siempre) en el sistema de financiación
(donde algunos de los modelos propuestos por las diferentes fuerzas
políticas resultaban difíciles de cohonestar con la compleja
arquitectura institucional vasca y eran, en todo caso, muy distantes
entre sí), puesto que en lo demás se me antojan retóricas o escasamente
razonables, cuando no insuficientemente razonadas.
Es verdad, no obstante, que el pacto
político alcanzado (PNV-BILDU) ha dejado algunas “huellas perceptibles”
en el texto finalmente aprobado. Toda negociación política tiene esos
efectos. Hay en la Ley, en efecto, algunos excesos retóricos (por
ejemplo, una exageradamente larga y hasta cierto punto tediosa
exposición de motivos), también hay regulaciones que han quedado muy
imprecisas o reiterativas (en el plano de los principios) y otras hasta
cierto punto superfluas (directivos públicos profesionales, pues en
verdad inicialmente solo se podría aplicar a tres municipios vascos;
gastar tanta tinta para eso no está muy justificado). Y, en fin, hay
algunas reiteraciones, alguna pequeña contradicción y algún punto más
que discutible en su trazado (publicidad general de las juntas de
gobierno; o vinculación de los acuerdos de participación ciudadana;
aunque en ambos casos con la salvaguarda de que el pleno por mayoría
absoluta considere lo contrario, con lo cual la lógica institucional, si
es que la hubiere, se rompe en pedazos).
Ley de gran relieve político que refuerza al municipalismo vasco
Sin embargo, tales “huellas” de un
proceso negociador (que se me antoja fue especialmente difícil) no
pueden desmerecer el gran relieve político (y no es una expresión hueca;
el Gobierno Vasco ha empleado la expresión “hito histórico”) que
representa la aprobación de esta Ley para el municipio vasco. Ahora
queda desarrollarla, por los diferentes niveles de gobierno que deben
hacer efectiva su puesta en marcha, pero sobre todo por los propios
ayuntamientos. A partir de esas bases normativas la autonomía local en
Euskadi deberá desplegar toda su potencialidad. Este es el gran reto
inmediato y mediato del gobierno local vasco. Las grandes vigas del
autogobierno municipal vasco ya están sentadas. Ahora falta construir el
edificio. Poco más se puede decir en un breve comentario. Habrá que
volver sobre muchos de los aspectos aquí tan solo telegráficamente
enunciados. Sirva lo anterior como mera “noticia” de la aprobación de
esta importante Ley.
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