DEIA Tribuna abierta
Autodeterminación, decisión y consulta: la gran prueba democrática
Por Ramón Zallo - Viernes, 19 de Septiembre de 2014
LA autodeterminación no es solo un derecho frente a las opresiones coloniales (teoría del agua salada) sino que se ha ejercido de hecho en Balcanes, Eslovaquia, Países Bálticos... O en Alemania, y antes en Faroe, Aaland... ; y en forma de derecho de decisión se ejercitó dos veces en Quebec y se acaba de ejercer en Escocia. En la pionera doctrina de Mancini (1874), la conciencia de nacionalidad de una comunidad era “el sentimiento que adquiere de sí misma y que la hace capaz de constituirse por dentro y de manifestarse por fuerza”. Vinculaba la existencia de la nación a factores subjetivos y vitales como el sentimiento o la conciencia de la nacionalidad, pero como noción histórica, sociológica, política o filosófica, no revestiría carácter jurídico a no ser que se transformara precisamente en Estado. El presidente de EE.UU. Thomas Woodrow Wilson (1918), sostuvo los derechos a la soberanía de las pequeñas naciones europeas. Kautsky defendió también el derecho de las naciones a disponer de sí mismas. Igualmente Lenin.
Ese derecho estuvo formulado en la Carta de Naciones Unidas, aunque no se incorporó a la Declaración de Derechos Humanos de 1948, pero sí al Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales de 1966, que, como tratado internacional que es y suscrito también por España, es de obligado cumplimiento. O sea, es más que un principio, es un derecho político interno por Tratado Internacional incorporado a la legislación estatal, como decía Gross Espiell, pero ignorado olímpicamente.
Es un concepto autoconstituyente; nace de la voluntad política continuada, no necesariamente de la norma o del derecho positivo, aunque éste será el que lo institucionalice.
Ciertamente, la interpretación que hizo la ONU en 1960 lo restringió a los pueblos coloniales, pero tuvo que modificar dicha versión, aceptando su aplicación primero a pueblos no coloniales en regímenes no democráticos en los que había guerra civil, invasión, discriminaciones flagrantes o fracturas de bloques y asumiendo, luego, las consecuencias de decisiones nacionales como las de Eslovaquia, Quebec o ahora Escocia. No olvidemos que la ONU no es ningún tribunal que cree jurisprudencia ni puede restringir que los Estados lo definan de una manera u otra. Es solo un órgano político para la paz y la cooperación.
El art. 96 de la Constitución Española (CE) señala la obligatoriedad de los Tratados Internacionales porque forman parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional. El Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales es un tratado internacional y no se ha revisado en el caso español; ergo el Derecho de Autodeterminación es por esa vía conforme al derecho interno a pesar de su contradicción con el art. 2 de la Constitución relativo a la soberanía del pueblo español.
¿Es defendible el Derecho de Autodeterminación como un derecho internacional interiorizado, aplicable al caso catalán o vasco, si una mayoría lo reivindica aunque choque con el principio de integridad de un Estado democrático? Lo es, pero su materialización tiene sus dificultades si no se recurre al derecho interno. ¿Da margen éste? Lo da.
Hay dos bienes jurídicos que chocan: un derecho de la nación sin Estado y el derecho del Estado a preservar su integridad.
Ciertamente, el Tribunal Constitucional (TC) se atrinchera en el art. 2 (la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española) y en el 1.2 (declara que la soberanía nacional reside en el pueblo español). Es el principio de integridad.
Sin embargo, tal y como indica Josep M. Vilajosana, el artículo 1.1 afirma que el Estado español se constituye en un Estado democrático y el artículo 23 reconoce que los ciudadanos tienen el derecho fundamental de participar directamente o indirectamente en la esfera pública. Igualmente, cabe pensar que los pueblos de España son “sujeto” ya que el Preámbulo de la CE dice que la Nación española (..) proclama su voluntad de “Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones”, lo que da a entender que hay varios sujetos que componen la nación española, como recuerda Roberto Viciano. Es el principio democrático.
Una interpretación equilibrada -dice Vilajosana- indicaría que no cabe un ejercicio de autodeterminación a través de una declaración unilateral de independencia (vence el principio de integridad), que para formularse requeriría, salvo quiebra del Estado, la reforma previa del art. 2. Pero, en relación con la posibilidad de hacer una consulta, vence el principio democrático, porque la Constitución no prohíbe una consulta sobre la independencia de Catalunya o Euskadi. O sea, si se quiere canalizar el problema político de fondo, hay principios y perchas jurídicas para entender el Derecho de Decisión como un Derecho de Autodeterminación no absoluto, con límites.
El sentido común democrático británico pone primero la política -la ciudadanía- y luego el Derecho, a diferencia del Reino de España, que llegó tarde a eso de la democracia
Ese derecho estuvo formulado en la Carta de Naciones Unidas, aunque no se incorporó a la Declaración de Derechos Humanos de 1948, pero sí al Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales de 1966, que, como tratado internacional que es y suscrito también por España, es de obligado cumplimiento. O sea, es más que un principio, es un derecho político interno por Tratado Internacional incorporado a la legislación estatal, como decía Gross Espiell, pero ignorado olímpicamente.
Es un concepto autoconstituyente; nace de la voluntad política continuada, no necesariamente de la norma o del derecho positivo, aunque éste será el que lo institucionalice.
Ciertamente, la interpretación que hizo la ONU en 1960 lo restringió a los pueblos coloniales, pero tuvo que modificar dicha versión, aceptando su aplicación primero a pueblos no coloniales en regímenes no democráticos en los que había guerra civil, invasión, discriminaciones flagrantes o fracturas de bloques y asumiendo, luego, las consecuencias de decisiones nacionales como las de Eslovaquia, Quebec o ahora Escocia. No olvidemos que la ONU no es ningún tribunal que cree jurisprudencia ni puede restringir que los Estados lo definan de una manera u otra. Es solo un órgano político para la paz y la cooperación.
El art. 96 de la Constitución Española (CE) señala la obligatoriedad de los Tratados Internacionales porque forman parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho Internacional. El Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales es un tratado internacional y no se ha revisado en el caso español; ergo el Derecho de Autodeterminación es por esa vía conforme al derecho interno a pesar de su contradicción con el art. 2 de la Constitución relativo a la soberanía del pueblo español.
¿Es defendible el Derecho de Autodeterminación como un derecho internacional interiorizado, aplicable al caso catalán o vasco, si una mayoría lo reivindica aunque choque con el principio de integridad de un Estado democrático? Lo es, pero su materialización tiene sus dificultades si no se recurre al derecho interno. ¿Da margen éste? Lo da.
Hay dos bienes jurídicos que chocan: un derecho de la nación sin Estado y el derecho del Estado a preservar su integridad.
Ciertamente, el Tribunal Constitucional (TC) se atrinchera en el art. 2 (la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española) y en el 1.2 (declara que la soberanía nacional reside en el pueblo español). Es el principio de integridad.
Sin embargo, tal y como indica Josep M. Vilajosana, el artículo 1.1 afirma que el Estado español se constituye en un Estado democrático y el artículo 23 reconoce que los ciudadanos tienen el derecho fundamental de participar directamente o indirectamente en la esfera pública. Igualmente, cabe pensar que los pueblos de España son “sujeto” ya que el Preámbulo de la CE dice que la Nación española (..) proclama su voluntad de “Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones”, lo que da a entender que hay varios sujetos que componen la nación española, como recuerda Roberto Viciano. Es el principio democrático.
Una interpretación equilibrada -dice Vilajosana- indicaría que no cabe un ejercicio de autodeterminación a través de una declaración unilateral de independencia (vence el principio de integridad), que para formularse requeriría, salvo quiebra del Estado, la reforma previa del art. 2. Pero, en relación con la posibilidad de hacer una consulta, vence el principio democrático, porque la Constitución no prohíbe una consulta sobre la independencia de Catalunya o Euskadi. O sea, si se quiere canalizar el problema político de fondo, hay principios y perchas jurídicas para entender el Derecho de Decisión como un Derecho de Autodeterminación no absoluto, con límites.
El sentido común democrático británico pone primero la política -la ciudadanía- y luego el Derecho, a diferencia del Reino de España, que llegó tarde a eso de la democracia
El Derecho de decisión
Cabe entenderlo de dos maneras: como derecho de consulta sobre el futuro político y como la forma actual del Derecho de Autodeterminación en un estado democrático. La Corte Suprema de Canadá (CSC) sostiene que es legítima la primera versión, en forma de consulta decisoria condicionada. En todo caso, es una formulación apta para contextos democráticos con minorías territoriales que sostienen reivindicaciones nacionales y que cuestionan el modelo territorial y la exclusividad del sujeto.
EL CSC sostiene que, siendo discutible aplicar el Derecho de Autodeterminación como Derecho Internacional, no es discutible que se aplique como derecho interno, en forma de Derecho de Decisión. Es impensable desde el principio democrático que haya negativa del Estado anfitrión a atender una demanda de autodeterminación, porque no se puede obligar a los pueblos a estar a la fuerza. Claro que ello tiene sus condiciones porque el Estado como sujeto político vería afectada su integridad.
El principio democrático no es así un derecho absoluto que prevalezca siempre frente al principio de integridad. Y tampoco viceversa. Es por ello que la CSC apunta que hay obligación del Estado de no impedir una consulta decisoria y de reconocer a una comunidad su calidad de sujeto, mediante una pregunta clara. Y una vez producida -y pudiendo haber sido de signo independentista o de otro tipo- señala la obligación de la comunidad que ha decidido la secesión de negociar sus efectos con el Estado anfitrión.
Esta doctrina la siguió el Plan Ibarretxe -Ley de consulta rechazada como inconstitucional por el TC un día como la Diada de 2008- que en su art. 13 decía que: “la Comunidad de Euskadi tiene la potestad para regular y gestionar la realización de consultas democráticas a la ciudadanía vasca por vía de referéndum en lo que corresponde tanto a asuntos de su ámbito competencial como a las relaciones que desean tener con otros territorios y comunidades vascas, así como en lo relativo a las relaciones con el Estado español y sus comunidades autónomas y a las relaciones en el ámbito europeo e internacional”. El TC (2008) cerró incluso la puerta de una consulta con solo efectos politicos para una negociación ulterior con el Estado al sostener que “no sea jurídicamente vinculante resulta de todo punto irrelevante”.
En cambio, en el Reino Unido se aceptó la consulta como derecho de decisión de Escocia. No concebían una prohibición y no deseaban eternizar un problema. Pero, además, independientemente del resultado, reconocen sus efectos políticos inmediatos, para darles validez jurídica con posterioridad. El sentido común democrático británico pone primero la política -la ciudadanía- y luego el Derecho, a diferencia del Reino de España, que llegó tarde a eso de la democracia. En España, su intérprete máximo, el TC, es menos un garante de la democracia que un lector talmúdico de la Constitución, así como la expresión de determinadas élites: las de sentimiento nacional español estructuradas alrededor de un bipartidismo que desde una mayoría étnica convertida en único demos, asegura, además de hegemonías, dominaciones nacionales y políticas, y de forma más matizable, de clase.
EL CSC sostiene que, siendo discutible aplicar el Derecho de Autodeterminación como Derecho Internacional, no es discutible que se aplique como derecho interno, en forma de Derecho de Decisión. Es impensable desde el principio democrático que haya negativa del Estado anfitrión a atender una demanda de autodeterminación, porque no se puede obligar a los pueblos a estar a la fuerza. Claro que ello tiene sus condiciones porque el Estado como sujeto político vería afectada su integridad.
El principio democrático no es así un derecho absoluto que prevalezca siempre frente al principio de integridad. Y tampoco viceversa. Es por ello que la CSC apunta que hay obligación del Estado de no impedir una consulta decisoria y de reconocer a una comunidad su calidad de sujeto, mediante una pregunta clara. Y una vez producida -y pudiendo haber sido de signo independentista o de otro tipo- señala la obligación de la comunidad que ha decidido la secesión de negociar sus efectos con el Estado anfitrión.
Esta doctrina la siguió el Plan Ibarretxe -Ley de consulta rechazada como inconstitucional por el TC un día como la Diada de 2008- que en su art. 13 decía que: “la Comunidad de Euskadi tiene la potestad para regular y gestionar la realización de consultas democráticas a la ciudadanía vasca por vía de referéndum en lo que corresponde tanto a asuntos de su ámbito competencial como a las relaciones que desean tener con otros territorios y comunidades vascas, así como en lo relativo a las relaciones con el Estado español y sus comunidades autónomas y a las relaciones en el ámbito europeo e internacional”. El TC (2008) cerró incluso la puerta de una consulta con solo efectos politicos para una negociación ulterior con el Estado al sostener que “no sea jurídicamente vinculante resulta de todo punto irrelevante”.
En cambio, en el Reino Unido se aceptó la consulta como derecho de decisión de Escocia. No concebían una prohibición y no deseaban eternizar un problema. Pero, además, independientemente del resultado, reconocen sus efectos políticos inmediatos, para darles validez jurídica con posterioridad. El sentido común democrático británico pone primero la política -la ciudadanía- y luego el Derecho, a diferencia del Reino de España, que llegó tarde a eso de la democracia. En España, su intérprete máximo, el TC, es menos un garante de la democracia que un lector talmúdico de la Constitución, así como la expresión de determinadas élites: las de sentimiento nacional español estructuradas alrededor de un bipartidismo que desde una mayoría étnica convertida en único demos, asegura, además de hegemonías, dominaciones nacionales y políticas, y de forma más matizable, de clase.
El derecho de consulta
En un escalón derivado está el derecho de referéndum o de consulta que en el caso español también se niega. Rubio Llorente es partidario del derecho de consulta para dar cauce a la voluntad popular de una nación y para saber si hay que reformar la Constitución después. O sea, no hay que reformar la CE para consultar -es potestad del gobierno- sino, en todo caso, para darle validez normativa al resultado de esa consulta. Es una interpretación restrictiva discutible y que contradice a la del Tribunal de Canadá porque sin obligaciones de reconocimiento ni de negociación, y mediante reforma constitucional posterior validada por el “pueblo español”, simplemente se puede laminar, dejar en nada, el resultado de una consulta territorial.
Si no se admiten ni el derecho de autodeterminación ni de decisión ni de consulta, y no se reconocen los derechos nacionales de una comunidad, el Estado tiene un problema grave de legitimación. Usa las normas de manera torticera -absolutiza el principio de integridad en todos los casos- contra la democracia. De nuevo la orteguiana y joseantoniana “unidad de destino en lo universal”. Es el Estado contra el Derecho y contra la democracia; o el uso espúreo de la ley para impedir la expresión democrática.
Aquí, además, hablamos de un derecho de decisión aún más sensible porque se trata de un demos negado (Catalunya, Euskadi…) del que, aun teniendo fuerza social y electoral para autoconstituirse como sujeto o comunidad nacional -sea por Derecho Público Internacional, sea por Derecho Público Interno- se cuestiona su propia existencia política.
Si no se admiten ni el derecho de autodeterminación ni de decisión ni de consulta, y no se reconocen los derechos nacionales de una comunidad, el Estado tiene un problema grave de legitimación. Usa las normas de manera torticera -absolutiza el principio de integridad en todos los casos- contra la democracia. De nuevo la orteguiana y joseantoniana “unidad de destino en lo universal”. Es el Estado contra el Derecho y contra la democracia; o el uso espúreo de la ley para impedir la expresión democrática.
Aquí, además, hablamos de un derecho de decisión aún más sensible porque se trata de un demos negado (Catalunya, Euskadi…) del que, aun teniendo fuerza social y electoral para autoconstituirse como sujeto o comunidad nacional -sea por Derecho Público Internacional, sea por Derecho Público Interno- se cuestiona su propia existencia política.
Sobre la democracia
Robert Dahl decía que las mayorías no pueden acotar legítimamente los derechos fundamentales de parte de los ciudadanos y que hay que evitar la tiranía de las mayorías. Para este politólogo recién fallecido, la democracia no es la libertad de expresión sólo, sino la posibilidad y la obligación del Estado de introducir en la agenda política, en algún momento, los deseos de sectores significativos de la población y la posibilidad de realización de cualquier proyecto legítimo desde cauces democráticos. Y cabe decir que, aún con más razón, en el caso de sujetos políticos colectivos.
Téngase en cuenta asimismo el efecto de una situación de bloqueo o de distracción. A medio plazo será una olla a presión difícil de soportar por parte del Estado sin degenerar gravemente o sin un choque de trenes. Y no lo resuelve decir que se reformará la Constitución en clave federal (el PSOE siempre ha dicho que la España de las Autonomías ya es un Estado Federal, aunque sin Senado territorial ni relaciones horizontales).
En suma, cabe reivindicar el soberanismo como un impulso político colectivo, de construcción política de una nación que, como sujeto, se consulta de hecho y de derecho, porque quiere decidir cuánta soberanía necesita y cuánta comparte o no; eso sí, haciéndose responsable de sus costos. A más cicatería, más pobreza democrática y más independentistas.
Téngase en cuenta asimismo el efecto de una situación de bloqueo o de distracción. A medio plazo será una olla a presión difícil de soportar por parte del Estado sin degenerar gravemente o sin un choque de trenes. Y no lo resuelve decir que se reformará la Constitución en clave federal (el PSOE siempre ha dicho que la España de las Autonomías ya es un Estado Federal, aunque sin Senado territorial ni relaciones horizontales).
En suma, cabe reivindicar el soberanismo como un impulso político colectivo, de construcción política de una nación que, como sujeto, se consulta de hecho y de derecho, porque quiere decidir cuánta soberanía necesita y cuánta comparte o no; eso sí, haciéndose responsable de sus costos. A más cicatería, más pobreza democrática y más independentistas.
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