12. Democracia y participación ciudadana. En especial, la participación en los procesos medioambientales
Democracia y participación ciudadana. En especial, la participación en los procesos medioambientales.
I. Antecedentes
La participación en los asuntos públicos por parte de la ciudadanía es la esencia de la Democracia. La democracia representativa se ha constituido como el modelo hegemónico en la mayoría de los estados liberales salvo puntuales excepciones de democracia directa. Con el paso del tiempo este modelo ha comenzado a entrar en crisis. La delegación del ejercicio a los representantes elegidos ha supuesto un distanciamiento entre el Pueblo y las instituciones Públicas. Por otro lado, el incremento de los asuntos públicos derivados de la implantación de un Estado social y una Administración Pública basada en un modelo burocrático y jerarquizado de la gestión de los asuntos públicos ha originado constantes demandas de transparencia y de un mayor grado de participación de la ciudadanía y de la Sociedad Civil.
En los últimos tiempos las instituciones europeas están planteando principios de buen gobierno basadas en la gobernanza y el derecho a la buena administración para el desarrollo de las políticas comunitarias. Este conjunto de propuestas trata de restituir la confianza de la ciudadanía en los procesos de decisión y de dotarlas de una mayor legitimidad. Las fórmulas para mejorar la participación política se han planteado en el ámbito de la democracia directa y de la democracia representativa. Asimismo hay que constatar un tercer espacio para la participación en los asuntos públicos, ámbito en el que se centra esta recomendación; que hace referencia en denominada democracia participativa. En este ámbito se plantea la participación de los ciudadanos en las decisiones derivadas de la actuación administrativa. Estas decisiones no implican el ejercicio de la soberanía popular. Son acuerdos y disposiciones pero que tienen una incidencia fundamental en aspectos esenciales de nuestra vida como son el urbanismo, la ordenación del territorio, la educación o el medio ambiente.
El medio ambiente se ha constituido como uno de los ámbitos donde la participación de los colectivos y agentes sociales ha sido demandada con más insistencia. En este campo los instrumentos jurídico internacionales como la Cumbre de Río o el Convenio de Aarhus han servido para introducir la variable participativa en la toma de decisiones de alcance ambiental. Existe un acerbo social creado por las comisiones locales constituidas al amparo de la Agenda 21 de la ONU para el medio ambiente.
El objeto de esta recomendación es realizar una serie de reflexiones sobre el principio de participación ciudadana en nuestro ordenamiento jurídico, en especial dentro de las decisiones medioambientales. Para ello tendremos en cuenta el bagaje de esta institución sobre esta cuestión en los últimos años.
II. El derecho de participación en nuestro ordenamiento jurídico
La Constitución Española introduce el principio de participación en su Titulo Preliminar. El artículo 9.2 establece que corresponde a los poderes públicos facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. La Constitución menciona el contenido de este derecho de participación administrativa en el artículo 105 de la CE. Esta disposición prevé que la Ley regulará el contenido de este derecho de audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de asociaciones, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas y de los interesados en la elaboración de los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado que les afecten.
III. El derecho de participación en la labor del Ararteko
En los últimos años esta institución se ha ocupado en varias ocasiones de los problemas que suscita la participación en asuntos relaciones con el urbanismo, el medio ambiente. Las dificultades para participar en los procesos iniciados, la falta de una respuesta formal o las deficiencias en la motivación han sido algunos de los supuestos analizados por esta institución. Por otro lado han sido varias las asociaciones que nos muestran su preocupación por el escaso valor que se asigna a sus aportaciones. Algunas administraciones públicas, lejos de considerar a las asociaciones o grupos en defensa de los intereses colectivos como partes interesadas para mejorar la toma de decisiones, manifiestan una total desconfianza hacia ellas. Las materias a las que afectan estas reclamaciones son, fundamentalmente, las relativas al medioambiente o al urbanismo y, en menor medida, a asuntos de ámbito local.
IV. La participación dentro de los procesos medio ambientales
Nuestro ordenamiento jurídico ha introducido la participación ambiental con base en diferentes instrumentos jurídicos internacionales que han ido asentando una suerte de Democracia ambiental basada en tres pilares básicos; información, participación y acceso a la justicia. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y desarrollo aprobó en 1992 la Declaración de Río y el Convenio de Aarhus han sentando las bases de un sistema mundial de protección ambiental basado en un modelo de desarrollo sostenible.
V. Principios de participación
Conforme a la normativa expuesta, y alguna resolución judicial de interés en esta materia, podemos exponer una serie de principios que deben ser tenidos en cuanta para el correcto ejercicio de la participación ciudadana. Los principios que resultan son: Universalidad, proactividad, asistencia, neutralidad, decisión, participación real y efectiva, transparencia, seguridad jurídica y conciliación.
VI. Recomendaciones
• El Gobierno Vasco –partiendo de la legislación básica estatal– debe proponer una ley que regule la participación ciudadana en los asuntos públicos. Esa norma deberá fijar un marco jurídico propio y regular el derecho de las personas de forma individual, o a través de organizaciones, a participar conforme a los principios incluidos en esta recomendación y derivados del Convenio de Aarhus. En relación con el medio ambiente también resulta prioritario adecuar la Ley 3/1998, de 27 de mayo, General de Medio Ambiente.
• Ordenanzas municipales. Los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma del País Vasco deberán promover la aprobación de reglamentos que regulen la participación ciudadana, en especial, la medioambiental. Para ello tanto el Gobierno Vasco, como las Diputaciones Forales y la Asociación de Municipios Vascos Eudel promoverán la asistencia técnica necesaria y la redacción de ordenanzas tipo.
• Las administraciones públicas vascas deberán dotarse de los medios suficientes para cumplir con las obligaciones derivadas de esta legislación. En especial, las administraciones locales deben hacer los esfuerzos necesarios para establecer un servicio o persona responsable en la participación en los procesos decisorios. Esta asistencia puede realizarse de manera previa mediante la educación ambiental dirigida a los ciudadanos, a los técnicos responsables de la tramitación de estos procedimientos y a las autoridades encargadas de tomar las decisiones.
• Es necesario que las administraciones públicas propicien mecanismos de participación para la gestión de conflictos derivados del funcionamiento de actividades que implican afecciones al medio ambiente en los que estén representados los ciudadanos y las asociaciones interesadas. En estos foros es fundamental mantener un constante acceso a toda la información disponible y establecer cauces de comunicación entre las distintas partes. Asimismo los procesos de participación son válidos para conseguir una adecuada gestión de otros conflictos generados por actividades de escasa incidencia medioambiental pero con una amplia repercusión social.
• En relación con los procesos de participación existentes consideramos que las administraciones concernidas deben poner los medios y la voluntad política suficiente para cumplir con unos estándares básicas de calidad para la participación en asuntos ambientales basados en los siguientes planteamientos:
- Las autoridades y funcionarios deben propiciar un trato de mutuo respeto a la ciudadanía en los procesos participativos y, en especial, con las asociaciones constituidas en defensa de los intereses colectivos.
- La administración debe identificar al público interesado en los expedientes medioambientales para instarle, de oficio, a personarse en el expediente como parte interesada. Ese llamamiento está principalmente dirigido a aquellas asociaciones con interés en al defensa del medio ambiente, en especial, a aquellas asociaciones surgidas o ubicadas en torno al proceso ambiental objeto de participación. En aquellos casos en los que se prevea una importante contestación social la administración deberá propiciar un debate previo entre promotor y público interesado.
- Con carácter previo al proceso de participación, la administración debe poner de manifiesto, por los medios adecuados, toda la información que obre en poder de la administración. La administración debe buscar formulas electrónicas para favorecer la difusión, al menos entre las personas interesadas, de los nuevas documentos o trámites que se vayan siguiendo.
- Los plazos previstos para la participación deben dejar tiempo suficiente para que esta cumpla su finalidad. La legislación tendrá en cuenta los periodos vacacionales a la hora de fijar plazos hábiles para la participación excluyendo el mes de agosto de los plazos previstos en el trámite de información pública y presentación de alegaciones.
- Los procesos de participación deben partir de una propuesta abierta. Dentro de las opciones a valorar en el análisis del impacto ambiental debe tenerse en cuenta la opción de no intervenir (la alternativa 0). El proceso deliberativo debe estar dotado de medios que permitan acceder a toda la documentación, plantear todas las observaciones y propuestas por escrito o mediante otras técnicas de participación para propiciar ese dialogo (los foros ciudadanos, jurados populares).
- Asimismo es fundamental que todas las personas interesadas en el procedimiento reciban información sobre el resultado que deberá incluir información sobre la decisión, sobre las alegaciones presentadas y sobre la influencia del proceso de participación en el proceso.
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