Reflexión sobre los Gobiernos Municipales de Busturialdea

Aclarando conceptos, en materia de Democracia Participativa, Funcionamiento Interno Democrático, gestión de programas a la luz de ciertas opiniones vertidas en un Pleno Municipal por algunos ediles.

EL PAPEL DEL GOBIERNO MUNICIPAL

El gobierno, como expresión de la mayoría del Pleno y por lo tanto de la mayoría de los votantes de un municipio, tiene la posibilidad de decidir la política municipal, marcando las prioridades, y de llevar adelante su ejecución. La manera de definir esa política va a condicionar su propia eficacia: la falta de planificación (con establecimiento de objetivos, proceso de actividades para alcanzarlos, asignación de recursos, etc.) hará imposible una acción de control y evaluación, que es necesaria hasta para el propio gobierno.

El establecimiento de programas de acción serios, en cambio, permitiría al propio grupo de gobierno municipal exigir el debate político sobre los mismos, lo cual aclararía mucho la auténtica política de la oposición y del gobierno.

El riesgo que se corre, en caso contrario, es el de adoptar en la práctica una forma de gobierno que podríamos llamar “desorden organizado”: el trabajo colectivo de elaboración y debate de políticas, planes y programas de actuación no se produce, o está poco desarrollado, y los integrantes del gobierno municipal ejercen sus atribuciones individualmente y de manera improvisada, pendientes sólo del día a día. Para superar este peligro es necesario pensar primero en un desarrollo de la tarea de gobierno, utilizando la planificación y la programación de tareas.

No se debe de olvidar que eje central de la política municipal es la ciudadanía. Los representantes municipales se deben a la ciudadanía, y el gobierno municipal –sin perjuicio del color político que lo impregne- debe gobernar para toda la ciudadanía, lo que no es óbice para que el gobierno municipal priorice determinadas políticas en detrimento de otras.

La posición central de la ciudadanía se enmarca en el “gobierno de proximidad” que representa el ámbito municipal. Esa proximidad permite crear accesibilidad, interacción, transparencia y obliga a los cargos políticos locales a dar respuestas muy apegadas a las necesidades reales de su ciudadanía.

LA COALICIÓN DE GOBIERNO

En un sentido amplio, podemos hablar de coalición no sólo cuando el gobierno municipal depende del acuerdo entre varios grupos políticos diferentes. También hay una cierta “coalición” entre l@s concejales/as pertenecientes a una sola fuerza política, que deben llegar a funcionar como un verdadero equipo. En cualquiera de los casos, en torno a las tareas de gobierno debe producirse un acuerdo político.

La coalición de gobierno requiere ser gestionada mediante órganos específicos constituidos en el seno de los partidos políticos --distintos de los órganos municipales--, que aseguren el cumplimiento de los programas electorales, acuerdos y las reglas y gestionen los conflictos que puedan producirse. Por ello todos los partidos necesitan y se dotan de mesas de elaboración internas, comités o órganos de trabajo interno que ayuden, aconsejen y trabajen para los ediles en su quehacer diario.

EL TRABAJO PREVIO EN EQUIPO

Hemos observado que a veces los concejales van a los Plenos sin prepararlos suficientemente, la mayoría de las ocasiones motivado por la falta de un  expediente completo, limitado en muchas ocasiones al "Orden del día" sin las obligatorias "Proposiciones de acuerdo" por escrito  y sin sus obligatorios informes técnicos o jurídicos. Si a esa deficiencia le unimos la poca antelación para poder estudiarlo convenientemente llegaremos a la conclusión que estamos tomando acuerdos a ciegas.

A muchos concejales no les importa funcionar de este modo tan irresponsable, pero esta improvisación y falta de criterios suele ser perjudiciales para los intereses del Pueblo: Decisiones apresuradas. temas que se quedan eternamente sobre la mesa, revisión de acuerdos, recursos y sentencias contrarias ... Debemos de seguir insistiendo como hasta ahora en la importancia de que exista por parte de la Alcaldía una información sobre los temas que van a ser tratados en los Plenos y Comisiones, con la suficiente antelación para poderlos preparar.

Todos sabemos que Improvisar no es bueno pero también sabemos que sumando conocimientos, cooperación y trabajo en común se consiguen mejores resultados. Es muy importante que los concejales tengan bien preparado una reunión, los temas importantes o las nuevas iniciativas, y para eso es fundamental el trabajo en equipo: unas personas que, con un método colaboren asiduamente con el concejal/a o concejales/as

Para ello tanto los concejales como los miembros del equipo asesor, deben de tener un criterio formado en base a:

1. El conocimiento de la realidad del problema: contacto directo y análisis racional, técnico y científico.
2. Conseguir la documentación completa que existe: a recabar en el propio Ayuntamiento, en las bibliotecas, en la WEB...
3. Los informes técnicos necesarios: a completar desde los propios partidos, elaborados por asociaciones sectoriales, desde informes de técnicos de nuestra elección y por los del propio Ayuntamiento.
4. El contraste de opinión entre vecinos/as: a sondear en la calle, entre los afectados/as e interesados/as.

El equipo de apoyo, y siempre teniendo en cuenta que nadie es perfecto y a pesar de todas las precauciones, también nos podemos equivocar, deberá establecer una metodología de trabajo clara, participativa y cooperativa , y solo así  se convertirá en la pieza que enlaza la tarea de la calle con la tarea del Ayuntamiento. Si consigue cierta estabilidad, planificación y ritmo de trabajo. No solo puede servir para que un concejal/a responda adecuadamente a los temas que le plantea la maquinaria municipal. Sino, además. y sobre todo, para llevar la iniciativa como organización política planteando propuestas propias.

En todo caso se necesita unas premisas previas de actuación:

• La necesidad de Conocer Puntualmente de los temas que entran en las Ayuntamientos y Entidades Administrativas Supramunicipales en los que participemos teniéndolos, por regla general, discutidos antes de que sean sometidos a los respectivos órganos decisorios. Claro esta que de esta regla se excluyen los pequeños asuntos administrativos, tipo licencias de obras menores, sacas de madera...etc.
• Hacer un seguimiento de la ejecución de los acuerdos municipales acudiendo en persona o los miembros de las Comisiones Municipalistas a los Comisiones y Plenos Municipales, y en lo posible tomando parte en ellos. 
• Llevar un archivo ordenado y libre disponibilidad de los asuntos, documentos, planes, de normas etc.
• Hacer una planificación general de actuación y estudio de asuntos a principios de año, y, con la misma y los Programas de Actuación del municipio ir centrando los nuestra incidencia y trabajo Político.

METODOLOGÍAS INTERNAS DEMOCRÁTICAS, ÁGILES Y PARTICIPATIVAS
La experiencia y muchas publicaciones sobre la eficacia de las reuniones nos demuestran que en este tipo de reuniones se tiene que seguir la siguiente metodología:

• Los lugares, días y horas de las reuniones se fijaran con el objetivo de que a las mismas puedan acudir todos de miembros de cada Comisión Municipalista. Se empezaran con puntualidad, y garantizando un compromiso de asistencia salvo, razones de fuerza mayor, que se deberán comunicar por teléfono o por SMS al Coordinador.
• Seguir el orden preestablecido por el Orden del Día, primero los puntos fijados en la reunión anterior y luego los urgentes, dejando los no urgentes para la siguiente reunión.
• Todos los puntos se les adjudicará un tiempo de exposición, discusión y decisión, según la complejidad del tema o asunto. El Coordinador obligará el cumplimiento de este punto.
• Cada uno de los temas se discutirán siguiendo el siguiente orden:

1. Exposición del tema por uno o varios ponentes por un tiempo de 5/10 minutos
2. Aclaración de lagunas y aportación de informaciones. 2/5 minutos.
3. Exposición y Debate de las distintas posiciones de posiciones diferentes. 5/10 minutos
4. Adopción de Postura de consenso o Votación, si es necesario
5. Fijación de la posición de política del grupo  con sus argumentos o justificaciones  que sera recogida por escrito, y que vinculará a todos sin excusas.

• Se nombrar un Moderador de la reunión, y por lo tanto: fijará los tiempos de exposición de cada persona, concederá la palabra ó la retirará, centrará en el tema la discusión, evitarán repeticiones innecesarias, y leerá el resumen de cada decisión al terminar el proceso de cada tema. Asimismo conviene designar un secretario de actas –distinto del moderador-- que recoja las opiniones y posicionamientos y los recoja en un Acta-Resumen de cada reunión.
• Al fijar el orden del día de la reunión siguiente, se nombrarán a los ponentes que estudiarán o prepararán los puntos que se proponen, que podrán aportar fotocopias, presentaciones y otros documentos para enriquecer el debate que seran repartidos entre los miembros por correo electrónico..
• En los temas de gran contenido e importancia, tipo Ordenanzas, Planes Urbanísticos, Proyectos técnicos y similares, se planificará la discusión por apartados ó áreas y se ira resolviendo poco a poco. También se tendrán que celebrar reuniones extraordinarias monográficas para su mejor debate y resolución.

LAS TAREAS DE GOBIERNO

Las personas que ostentan cargos públicos ejercen un liderazgo político tanto en relación con la ciudadanía en general, como hacia la propia organización municipal. Ese liderazgo se manifiesta en la medida en que se configuran como referencia y ejemplo. Por ello, los y las representantes municipales han de ser conscientes de la trascendencia de su manera de hacer y actuar, siendo conveniente que desarrollen sus habilidades para un ejercicio efectivo de ese liderazgo.

Un reciente texto elaborado por EUDEL Afirma que "Desde la perspectiva de la organización municipal, el liderazgo político ha de manifestarse, sobre una sólida base de coherencia e integridad, especialmente en tres grandes ámbitos:

1. La capacidad de inspiración. Como líder político el o la representante municipal ha de desarrollar una perspectiva estratégica, así como impulsar y promover el cambio y la mejora en la organización.
2. La orientación hacia los resultados. Como toda organización exitosa, el Ayuntamiento necesita focalizarse en la obtención de resultados, una persona líder político ha de promover el logro de resultados, estableciendo metas que impulsen a la organización.
3. Las habilidades de relación interpersonal. La o el líder político ha de ser capaz de comunicarse conefectividad, generando un entorno de relación que lleve a la motivación de las personas que trabajan en la organización municipal. Ha de prestar especial atención al desarrollo de las y los directivos públicos, así como al conjunto de empleados y empleadas públicas municipales. Igualmente ha de tener habilidades para colaborar y trabajar en equipo de manera efectiva."

En la asignación de tareas de gobierno hay que diferenciar, como mínimo, las siguientes labores:

• • El diseño de la acción.
• • La dirección de la ejecución de los programas.
• • La ejecución de proyectos de gobierno.
• • La atención a las contingencias.
• • La dirección estratégica.

LA FORMALIZACIÓN DEL SISTEMA DE GOBIERNO

Los procesos de formalización del sistema de gobierno (mediante el Reglamento Orgánico, sus disposiciones de desarrollo y otras normas) son procesos políticos de gran trascendencia. Es preferible retrasarlo a aprobar documentos poco debatidos, que no reflejen la realidad del sistema de gobierno existente o deseado.

Los primero debe ser la descripción de los papeles asignados a cada persona o colectivo y sus relaciones (por ejemplo, para la Comisión o Junta de Gobierno hay que definir sus atribuciones y sus relaciones con el/la alcalde/sa, y el colectivo integrante de la mayoría municipal). La definición de todas estas atribuciones y relaciones estará ligada al contenido de las distintas coaliciones, a la negociación de los papeles personales de los implicados y a la definición de las reglas.

Una vez realizada la descripción no formal del sistema, éste puede formalizarse en mayor o menor grado: en los Reglamentos Municipales, en disposiciones de desarrollo o en simples acuerdos y resoluciones. La definición y formalización de un sistema de gobierno representativo no deben limitarse a cuestiones estructurales, sino que es importante fijar también los procesos de funcionamiento, para lo cual, es fundamental un procedimiento administrativo reglamentado, eficaz, trasparente y abierto a la participación como garantía fundamental de una democracia .

EL PLAN DE GOBIERNO

Una buena planificación por parte del equipo de gobierno (ya esté formado por un solo partido o por una coalición) requiere una planificación estratégica, es decir, una planificación a largo plazo --mínimo 10 años-- cuyo debate estratégico debe involucrar a todos los actores municipales, incluidos por supuesto los organismos sociales de toda clase que viven en una localidad. Este debate en el seno de las Agendas 21, se debe hacer con la participación, indispensable, de todos l@s concejales/as y el máximo número de agentes municipales.

A partir de esta planificación estratégica, se elaborará el Plan de Gobierno que abarca los cuatro años de mandato. El Plan de Gobierno describe los objetivos del Equipo de Gobierno donde se especifican las acciones, los recursos y el tiempo necesario para conseguirlos.

Para elaborar el Plan de Gobierno se tiene que tener en cuenta cuatro fuentes de información:

• Una reflexión estratégica sobre el Municipio: ¿qué modelo de Municipio queremos para el futuro?
• El programa electoral donde concretamos nuestro contrato con l@s ciudadan@s (o el acuerdo pactado con otras fuerzas, si se trata de una coalición).
• Los servicios y compromisos municipales: aquellas actuaciones que se tienen que realizar con independencia de quien gobierne. Esto no debe impedir que analicemos cómo se prestan, si pueden ser cambiados o sustituidos.
• Las demandas ciudadanas que la corporación debe satisfacer y conocidas a través de los procesos de participación ciudadana.

El Plan de Gobierno se traduce en un plan de actuación municipal para poner en marcha las actuaciones que se han de desarrollar cada año, repartir las responsabilidades de actuación, distribuir presupuestos, etc., con la finalidad de conseguir los objetivos que se han marcado.

EL PAPEL DE LA OPOSICIÓN

La oposición, como expresión de la minoría del Pleno, tiene la posibilidad de:

• Exigir el control y la fiscalización de los órganos de gobierno. Para ello, es necesario el conocimiento de sus programas de acción y de los resultados que producen.
• Oponer sus proyectos políticos, definidos en los mismos términos que los del gobierno (excepto la evaluación de su ejecución). Por ello es importante que la oposición vaya construyendo su propia política, en la línea de agrupar intereses mayoritarios.

INTERESES COMUNES ENTRE GOBIERNO Y OPOSICIÓN
Contra lo que pudiera parecer a primera vista, el gobierno municipal y la oposición tienen una serie de intereses comunes --obligaciones dirían algunos-- de tipo institucional fundamentales en una democracia, que permiten un punto de encuentro:

• Aclarar los niveles de acuerdo y de desacuerdo sobre la base de los respectivos programas electorales.
• Establecer y respetar unas reglas de juego democráticas comunes.
• Establecer mecanismos para que las funciones que establece la Ley (control y fiscalización de la gestión, mociones alternativas, derecho a obtener información precisa…) puedan realizarse. 

Lógicamente, en cada localidad la estrategia de oposición deberá ser distinta, teniendo en cuenta las características particulares (en cuanto a problemática, estilo y capacidades del gobierno municipal, posibilidades de la oposición, etc.). Pero hay algunos criterios generales que deberán tenerse en cuenta en cualquier circunstancia:

• Elaboración de una política más adecuada que la del gobierno municipal, de manera que se establezca un debate democrático entre alternativas comparables, incrementando la credibilidad y legitimidad de la oposición como alternativa de gobierno.
• Los objetivos finales han de ser un Plan participativo, un gobierno alternativo y un programa electoral.
• El primer eje para poner esto en marcha será el desarrollo de una “planificación participativa” que vaya generando mayoría social, apoyándose en el entramado asociativo de cada localidad.

UNOS VALORES ÉTICOS DEFINITORIOS 

Al acceder a un cargo público se asume una responsabilidad que va más allá de las tareas o funciones específicas que puedan desarrollarse, ya sea desde el Gobierno o desde la oposición. Como representante de la ciudadanía, quien asume el cargo público adquiere el compromiso de orientar su actuación al bien público y de ella se espera ejemplaridad en sus acciones y un comportamiento ético acorde con la legalidad y los valores democráticos.

En los ayuntamientos de nuestro entorno son desconocidas las Recomendaciones nº 60 y 86 aprobadas en 1999, pretende inspirar los comportamientos de las autoridades locales en relación con la “ética política”. 

Por su parte el “Código Europeo de Conducta para la integridad política de los representantes locales electos”, aprobado por el CPLRE, aboga por la promoción de códigos de conducta para los representantes locales como instrumentos que permitirán crear confianza entre los políticos y los ciudadanos, indispensable para que aquellos que tengan que desempeñar sus funciones puedan hacerlo de forma eficiente puesto que el respeto por el mandato del electorado va estrechamente unido al respeto de unas normas éticas, que son las siguientes principios:

• Transparencia.
• Colaboración.
• Participación.

Todo ello, junto con la tolerancia cero ante cualquier atisbo de corrupción, ha de contribuir a engrandecer la política y, específicamente, la política local.

Así existen varios varios códigos éticos que regulan y auto-limitan la actividad de los electos locales. Entre ellos, por cercanía mencionar, el Código ético de conducta de Eusko Alkartasuna y sus cargos públicos que declara que "Entendemos que la confianza en el sistema de libertades, el aprecio social de la democracia, la profundización en la cultura democrática se asientan necesariamente en el comportamiento honesto y transparente de los políticos y los partidos políticos. Consideramos que la política implica un contrato social exigible por los ciudadanos que ha de ser cumplido con lealtad, austeridad, honestidad y transparencia.

Afirmamos y defendemos la política como una actividad noble que constituye un servicio público que requiere sacrificar cualquier interés de lucro, prestigio o cualquier otra ventaja personal en la defensa de los intereses generales."

CONTRA LOS RIESGOS DE LA BUROCRACIA EL ANTÍDOTO; PARTICIPACIÓN Y TRANSPARENCIA, 

Por supuesto que es necesario hacer un seguimiento puntual de todo el papeleo que genera el Ayuntamiento, de conocer que asuntos entran en los registros, las novedades legislativas o las innovaciones técnicas.... Disponer de buena información es fundamental y tener una vías de acceso a una formación continua necesario, pero no suficiente. Si nos quedáramos solo en eso corremos el riesgo de quedar atrapados por la burocracia administrativa. Y nuestro reto consiste precisamente en todo lo contrario: Conseguir una DEMOCRACIA REAL, en donde el pueblo decida sobre los asuntos que les afectan.

Por eso decimos que la tarea de los concejales, en particular de los que se autodefinen de izquierdas, no se desarrolla sólo en la Casa Consistorial sino fundamentalmente fuera del edificio del Ayuntamiento: en los barrios y casas de los vecinos, en las lugares del municipio donde hay un problema y en las sedes de las Entidades Sociales.

Y por eso también hablamos de la información y de la participación popular o ciudadana como criterios básicos de una política municipal progresista, que deberán ser reglamentadas para conseguir unos Ayuntamientos Abiertos y Transparentes.

Recientemente el ARARTEKO recogió en una recomendación general  un interesante decálogo de principios que deben ser tenidos en cuanta para el correcto ejercicio de la participación ciudadana:

1. - Universalidad. La participación debe estar disponible para todas las personas interesadas. La ley 30/1992 considera que son personas interesadas aquellas cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan verse afectadas por la resolución. En el caso del medio ambiente hay que precisar que su protección, prevenir su deterioro y restaurarlo cuando haya habido daño, es un bien jurídico a proteger cuya defensa corresponde a todos los ciudadanos.
2. - Proactividad. La administración debe identificar al público interesado en los expedientes medioambientales para instarle, de oficio, a personarse en el expediente como parte interesada. Ese llamamiento está principalmente dirigido a aquellas asociaciones con interés en la defensa del medio ambiente,  en especial a aquellas asociaciones surgidas o ubicadas en torno al proceso ambiental objeto de participación. La participación proactiva del público implica la puesta a su disposición de toda la información obrante con antelación suficiente para que pueda intervenir de manera efectiva.
3. - Asistencia. La administración debe dotarse de los medios necesarios para que los funcionarios y las autoridades ayuden al público y le aconsejen para que la participación resulte más asequible a la ciudadanía. Esta asistencia puede realizarse de manera previa mediante la educación ambiental que prevé el artículo 98 de la Ley 3/1998.
4. - Neutralidad. La participación nunca debe implicar que las personas interesadas en el procedimiento puedan verse, de cualquier modo, penalizadas en su ejercicio. Las autoridades y funcionarios deben propiciar un trato de respeto a la ciudadanía.
5. - Transparencia. Con carácter previo al proceso de participación debe ponerse de manifiesto por medios adecuados toda la información que obre en poder de la administración. Asimismo la administración debe buscar formulas electrónicas para favorecer la difusión, al menos entre las personas interesadas, de los nuevos documentos o tramites que se vayan elaborando. Asimismo la información sobre el resultado debe incluir información sobre la  decisión, sobre las alegaciones presentadas y sobre el proceso de participación.
6. - Decisión abierta. Es fundamental abrir un proceso de participación cuando la decisión esté abierta. La existencia de una decisión preconcebida implica una ruptura del principio de buena fe y de confianza legítima del público interesado con la administración que promueve el proceso. Dentro de las opciones a valorar en la evaluación ambiental estratégica de planes y programas debe  tenerse en cuenta la opción de no intervenir (la alternativa 0).
7. - Participación real. El proceso deliberativo debe estar dotado de medios que permitan acceder a toda la documentación, plantear todas las observaciones y propuestas por escrito o mediante “una audiencia o una investigación pública”  en la que intervenga la persona solicitante, bajo un procedimiento de “diálogo, participación y respeto”.
8. - Participación efectiva. La participación debe ser efectiva con capacidad de influir en el resultado y siempre debe ser tenida en cuenta y valorada. La administración competente debe realizar una contestación específica a las propuestas en la que se exprese los motivos por lo que se aceptan o se rechazan, tras una reposada lectura de las mismas, para de esta forma considerar que se ha realizado adecuadamente el trámite de audiencia pública.
9. -Seguridad jurídica. La participación requiere un marco jurídico propio que  incluya los principios sobre los que se asienta el proceso participativo, el ámbito de aplicación, las normas de funcionamiento y en general la  identificación de los estamentos o sectores de la sociedad civil que se pretenden integrar. 
10. - Conciliación y prevención. La participación como método que encauza las aportaciones del público interesado para la toma de decisiones es, además un mecanismo válido para la resolución de conflictos.

Nota: Recopilación de textos realizada por Erroxeli Ojinaga

CÓDIGO DE ÉTICA MUNICIPAL

GUIA PARA LA INCORPORACIÓN DE CARGOS PÚBLICOS EUDEL