Transparencia de la cuentas públicas.
¿Hay antídoto contra la corrupción?
Los expertos analizan qué lagunas legislativas facilitan la aparición de delitos contra la Administración, qué barreras de detección fallan y si es preciso habilitar nuevos mecanismos de control
- Descargue GRATIS Sólo Hoy las Claves de la Nueva Reforma Laboral
www.ReformaLaboral.es
Manifestación en Valencia contra los casos de corrupción destapados en la comunidad.JUAN NAVARROAmpliar imagen
La suma de casos se las trae. Un yerno del rey (Iñaki Urdangarin), imputado por corrupción; un expresident autonómico (Jaume Matas) para el que la Fiscalía y el Govern balear piden ocho años y medio de cárcel en el primer juicio del caso Palma Arena; otro expresident (Francisco Camps), absuelto por la mínima en la causa de los trajes; un exministro (José Blanco), investigado por presunto cohecho y tráfico de influencias; una supuesta compra de cocaína con los fondos de los ERE en Andalucía...
Ejemplos de escándalos de corrupción sobran. Y con ellos, crece la alarma entre los ciudadanos, cada vez más descreídos de una clase política que lleva meses revalidando su puesto de tercera preocupación de los españoles –lo era para el 19,7%, según el barómetro del pasado diciembre del CIS–.
¿Pero qué ocurre? ¿Por qué se produce ese descontrol del dinero público? ¿Qué mecanismos de vigilancia fallan?
Justo esa pregunta titulaba el artículo que escribió Fernando Jiménez para Claves de razón práctica en 2011. Él es profesor de Ciencia Política de la Universidad de Murcia y uno de los más reputados analistas de la corrupción política. Y es de los que sostienen que es "condenadamente difícil de contestar" esa cuestión. Porque, con otros expertos, explica que no es tanto "un problema de leyes", porque la legislación española es homologable a la que existe en otros países, sino de "hacer cumplir las normas" y de remodelar el "diseño institucional". O sea, de garantizar que las administraciones prevengan, sancionen e investiguen la corrupción y de que se equilibre el peso de funcionarios y políticos. Y que los ciudadanos, también, estén sensibilizados con los problemas de la corrupción y sus "nefastas consecuencias".
01. ¿quién controla?
Sólo trabajan "unos 200" interventores y auditores para la Administración General del Estado (AGE). Ellos fiscalizan previamente todas las cuentas del Gobierno central, controlan los fondos que llegan de la UE, escrutan las subvenciones y auditan a posteriori los números de los llamados entes instrumentales sociedades, consorcios, fundaciones, agencias y otras entidades de naturaleza pública.
Esos 200 forman el cuerpo superior de funcionarios adscritos a la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Trabajan con "plena independencia funcional", pues, aunque la IGAE se encuadra en el Ministerio de Hacienda, "no dependen de ningún gestor político", ya que rinden cuentas ante su jefe, el interventor general, subraya Juan Carlos Gómez Condado, elegido en noviembre líder de la Asociación de Interventores y Auditores del Estado.
En las comunidades no hay un cuerpo específico de interventores. O sea, que cualquier alto funcionario que elija cada Administración puede llevar a cabo esa labor. Y en los ayuntamientos existe una única escala de secretarios-interventores. "En ambos casos, no tienen la misma autonomía que en la IGAE resalta Gómez Condado, porque su coordinación no depende del interventor general, sino de las comunidades. En los municipios se suma que a veces se cubren vacantes con interventores accidentales, con contrato laboral firmado por el político. Su independencia es menor".
"La IGAE es un órgano potente y sus procesos están bien diseñados. En las comunidades, los interventores han perdido protección y peso, igual que en los ayuntamientos, donde su nombramiento y cese se ha flexibilizado en exceso. Ahí son órganos de control que dependen del controlado, del político", coincide Manuel Villoria, miembro del Consejo de Dirección de Transparencia Internacional y catedrático de laUniversidad Rey Juan Carlos.
"Las corporaciones locales son más opacas. Sus personales se hinchan para crear una red clientelar que facilita ganar más elecciones", señala Julio Embid, politólogo de la Fundación Alternativas. Y eso explica que anide menos corrupción en el Gobierno central y se detecte antes, y que campe a sus anchas en CCAA y ayuntamientos. "¿Qué tipo de corrupción es más posible, y más peligrosa, en el Estado? inquiere Villoria. Las cesiones a los grupos de presión, los lobbies".
La fiscalización posterior y última recae en el Tribunal de Cuentas, integrado por 12 consejeros y una plantilla de "800 personas", según fuentes del órgano constitucional. Fiscaliza toda la gestión económica del Estado y del sector público. Y también se encarga de la jurisdicción contable: juzga a los que han usado mal los fondos públicos. Y, si les halla culpables, les obliga a devolver lo defraudado, y con intereses. No hay estadísticas de cuántos procesos se abren al año.
El Tribunal tiene su correlato en las cámaras de cuentas autonómicas. Todas las CCAA menos Cantabria, La Rioja, Murcia y Extremadura disponen de estos Órganos de Control Externo (OCEX), que, sin embargo, no tienen conferido el poder de enjuiciar.
02. ¿QUÉ CONTROLAN?
Lo que queda fuera de la lupa
Fraccionamiento de contratos. ¿Le suena? Era el procedimiento habitual (e ilegal) que presuntamente utilizaron los gobiernos de Madrid y Valencia con las empresas de la trama Gürtel. Esto es, fracturar las adjudicaciones para que su importe nunca excediera del tope fijado para los contratos menores 18.000 euros desde 2007; 12.020 euros antes.
Esos contratos menores se han probado como una de las trampas del sistema. Se otorgan a dedo, sin concurso de por medio y no están sujetos a la fiscalización previa de los interventores. Estos sólo los verifican las facturas a posteriori. Si sospechan un fraccionamiento ilegal, lo advierten al gestor, al político. "Pero no pasa nada, no paralizas nada", indica Gómez Condado.
Que no haya vigilancia previa no es baladí. Sólo cuando existe un control antes de que se apruebe el gasto los interventores pueden tumbar el expediente. Y lo pueden parar si no hay dinero o el gestor que ha firmado no es competente.
Los contratos menores, pues, escapan de ese filtro. Y también lo esquivan las adjudicaciones que suscriban los entes instrumentales. Su gestión es auditada después, nunca antes. Y ese es, convienen los expertos, el gran coladero. Así pasó con Nóos. La Fundación Illesport o el Institut Balear de Turisme pagaron al conglomerado de Iñaki Urdan-garin. Igual que Valencia vehiculó a través de la empresa pública Ciudad de las Artes y las Ciencias un contrato con Santiago Calatrava para que diseñara unas torres jamás hechas. Y por ese proyecto fantasma Francisco Camps pagó 15 millones de euros.
"El desvío de fondos públicos es mucho más complejo en la Administración tradicional, por eso se hace saliendo de ese circuito", expone Jiménez. Nace así una "Administración paralela". Una "nebulosa de administraciones" más lejos del escrutinio, dice Embid.
Concursos y subvenciones
Los concursos también se pueden retorcer. Con pliegos de condiciones escritos casi para otorgarle el expediente a una empresa, que se presenten compañías que hacen de comparsa o primando las razones subjetivas (la estética de un proyecto, por ejemplo). Trucos detectados en la Gürtel o en el caso Nóos. "Puedes advertir que se bareman en exceso los criterios subjetivos o sospechar que hay empresas pantalla, pero es una decisión del gestor. Y si el informe técnico no está bien soportado, votas no en la mesa de contratación. Ahí sí es más difícil que el expediente salga adelante", relata Gómez Condado.
Otra trampa, dice Villoria, está en los modificados de obra. El ejemplo claro es el velódromo Palma Arena, presupuestado en 48 millones y que al final costó más de cien. Los interventores sí pueden avisar de que se está disparando el coste de la obra. "Pero a ti te lo justifican con informes técnicos. Puedes temer que algo pasa, pero ya no puedes paralizar ni fundar si está habiendo enriquecimiento ilícito".
Con las subvenciones pasa algo semejante. En el caso ERE, la Intervención denunció el reparto irregular, pero se desoyó su criterio. ¿Y no se vio que parte del dinero pudo acabar en drogas, fiestas y caprichos para el ex director general de Trabajo de la Junta? Gómez Condado: "Se hace un muestreo aleatorio a posteriori. No se puede hacer más, no tenemos medios".
Fuera del control previo estaban antes los convenios de colaboración. Nóos firmó varios con Matas y Camps. Balears y Valencia suscribieron asimismo contratos secretos con el entramado del duque, "cuando esa vía está reservada para asuntos que afecten a la seguridad nacional", precisa el interventor.
¿Y no ve nada el Tribunal de Cuentas? "Desde luego, si han cometido corrupción, las administraciones no lo ponen en sus cuentas", avisan desde la institución. "Pero si percibimos indicios de delito, se llevan a la Fiscalía. Nosotros, por ejemplo, destapamos todo el descontrol de Marbella", añaden fuentes del órgano.
03. ¿Qué puede mejorar?
Las recetas para el mañana
"En los países con menores niveles de corrupción, los empleados públicos pueden actuar de forma más activa, no sólo pasiva. En España, toda la cadena de producción de una decisión pública depende de un cargo político", subraya Víctor Lapuente, politólogo y profesor del Quality Government Insti-tute de la Universidad de Gotemburgo (Suecia). Este analista cree que faltan incentivos para los whistleblowers, los delatores. "Hay que proteger la privacidad de aquellos funcionarios o subordinados que denuncian". Gómez Condado apunta que los interventores pueden elevar sus sospechas a sus superiores, al Tribunal de Cuentas o a la Fiscalía. ¿Temen represalias? "No, pero no muchas veces se denuncia, a no ser que esté muy claro".
Villoria y Jiménez piden un "mayor equilibrio entre funcionario y político". Ambos,con Embid y Pablo de Diego, profesor de Hacienda Pública de la UNED, se quejan de la falta de medios y efectivos, de las "penurias" de los órganos fiscalizadores y de la "demora" y la "politización" de las cámaras de cuentas, pues a sus consejeros los eligen los partidos. Ello hace a veces que sus informes no sean tenidos en cuenta, como pasó con las torres de Calatrava. En el Tribunal eluden comentar ese punto. De Diego aconseja lanzar campañas educativas.
La clave reside en una Administración de cristal, que exigen todos los expertos. "A mayor transparencia, menos corrupción", traza Victoria Anderica, de la ONG Access Info. "El derecho de acceso a la información convierte a cualquier persona en auditor de las cuentas públicas. Una buena Ley de Transparencia tiene efecto disuasorio y preventivo", destaca. España suspende aún, y es uno de los cuatro países de toda la UE que no tiene una norma. El Gobierno la ha prometido, como lo hizo el Ejecutivo socialista. Su redacción dejará ver si hay voluntad y sobre todo instrumentospara combatir la corrupción.
España ocupa el puesto 31 de los 182 países evaluados por Transparencia Internacional. Y su grado de percepción de la corrupción se sitúa en el 6,2 de una regla que llega al diez. Como alega Jiménez, está asentada aquí la conciencia de que "esto funciona así", de que "es el sistema". De que la corrupción, en fin, "es inevitable".
Ejemplos de escándalos de corrupción sobran. Y con ellos, crece la alarma entre los ciudadanos, cada vez más descreídos de una clase política que lleva meses revalidando su puesto de tercera preocupación de los españoles –lo era para el 19,7%, según el barómetro del pasado diciembre del CIS–.
¿Pero qué ocurre? ¿Por qué se produce ese descontrol del dinero público? ¿Qué mecanismos de vigilancia fallan?
Para el control del Gobierno central trabajan «unos 200 interventores»
O dicho en plata: ¿se puede prevenir la corrupción? Justo esa pregunta titulaba el artículo que escribió Fernando Jiménez para Claves de razón práctica en 2011. Él es profesor de Ciencia Política de la Universidad de Murcia y uno de los más reputados analistas de la corrupción política. Y es de los que sostienen que es "condenadamente difícil de contestar" esa cuestión. Porque, con otros expertos, explica que no es tanto "un problema de leyes", porque la legislación española es homologable a la que existe en otros países, sino de "hacer cumplir las normas" y de remodelar el "diseño institucional". O sea, de garantizar que las administraciones prevengan, sancionen e investiguen la corrupción y de que se equilibre el peso de funcionarios y políticos. Y que los ciudadanos, también, estén sensibilizados con los problemas de la corrupción y sus "nefastas consecuencias".
01. ¿quién controla?
En ayuntamientos y CCAA hay menos independencia de los funcionarios
Interventores, auditores y cámaras de cuentasSólo trabajan "unos 200" interventores y auditores para la Administración General del Estado (AGE). Ellos fiscalizan previamente todas las cuentas del Gobierno central, controlan los fondos que llegan de la UE, escrutan las subvenciones y auditan a posteriori los números de los llamados entes instrumentales sociedades, consorcios, fundaciones, agencias y otras entidades de naturaleza pública.
Esos 200 forman el cuerpo superior de funcionarios adscritos a la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE). Trabajan con "plena independencia funcional", pues, aunque la IGAE se encuadra en el Ministerio de Hacienda, "no dependen de ningún gestor político", ya que rinden cuentas ante su jefe, el interventor general, subraya Juan Carlos Gómez Condado, elegido en noviembre líder de la Asociación de Interventores y Auditores del Estado.
En las comunidades no hay un cuerpo específico de interventores. O sea, que cualquier alto funcionario que elija cada Administración puede llevar a cabo esa labor. Y en los ayuntamientos existe una única escala de secretarios-interventores. "En ambos casos, no tienen la misma autonomía que en la IGAE resalta Gómez Condado, porque su coordinación no depende del interventor general, sino de las comunidades. En los municipios se suma que a veces se cubren vacantes con interventores accidentales, con contrato laboral firmado por el político. Su independencia es menor".
"La IGAE es un órgano potente y sus procesos están bien diseñados. En las comunidades, los interventores han perdido protección y peso, igual que en los ayuntamientos, donde su nombramiento y cese se ha flexibilizado en exceso. Ahí son órganos de control que dependen del controlado, del político", coincide Manuel Villoria, miembro del Consejo de Dirección de Transparencia Internacional y catedrático de laUniversidad Rey Juan Carlos.
"Las corporaciones locales son más opacas. Sus personales se hinchan para crear una red clientelar que facilita ganar más elecciones", señala Julio Embid, politólogo de la Fundación Alternativas. Y eso explica que anide menos corrupción en el Gobierno central y se detecte antes, y que campe a sus anchas en CCAA y ayuntamientos. "¿Qué tipo de corrupción es más posible, y más peligrosa, en el Estado? inquiere Villoria. Las cesiones a los grupos de presión, los lobbies".
La fiscalización posterior y última recae en el Tribunal de Cuentas, integrado por 12 consejeros y una plantilla de "800 personas", según fuentes del órgano constitucional. Fiscaliza toda la gestión económica del Estado y del sector público. Y también se encarga de la jurisdicción contable: juzga a los que han usado mal los fondos públicos. Y, si les halla culpables, les obliga a devolver lo defraudado, y con intereses. No hay estadísticas de cuántos procesos se abren al año.
El Tribunal tiene su correlato en las cámaras de cuentas autonómicas. Todas las CCAA menos Cantabria, La Rioja, Murcia y Extremadura disponen de estos Órganos de Control Externo (OCEX), que, sin embargo, no tienen conferido el poder de enjuiciar.
02. ¿QUÉ CONTROLAN?
Lo que queda fuera de la lupa
Fraccionamiento de contratos. ¿Le suena? Era el procedimiento habitual (e ilegal) que presuntamente utilizaron los gobiernos de Madrid y Valencia con las empresas de la trama Gürtel. Esto es, fracturar las adjudicaciones para que su importe nunca excediera del tope fijado para los contratos menores 18.000 euros desde 2007; 12.020 euros antes.
Esos contratos menores se han probado como una de las trampas del sistema. Se otorgan a dedo, sin concurso de por medio y no están sujetos a la fiscalización previa de los interventores. Estos sólo los verifican las facturas a posteriori. Si sospechan un fraccionamiento ilegal, lo advierten al gestor, al político. "Pero no pasa nada, no paralizas nada", indica Gómez Condado.
Que no haya vigilancia previa no es baladí. Sólo cuando existe un control antes de que se apruebe el gasto los interventores pueden tumbar el expediente. Y lo pueden parar si no hay dinero o el gestor que ha firmado no es competente.
Los contratos menores, pues, escapan de ese filtro. Y también lo esquivan las adjudicaciones que suscriban los entes instrumentales. Su gestión es auditada después, nunca antes. Y ese es, convienen los expertos, el gran coladero. Así pasó con Nóos. La Fundación Illesport o el Institut Balear de Turisme pagaron al conglomerado de Iñaki Urdan-garin. Igual que Valencia vehiculó a través de la empresa pública Ciudad de las Artes y las Ciencias un contrato con Santiago Calatrava para que diseñara unas torres jamás hechas. Y por ese proyecto fantasma Francisco Camps pagó 15 millones de euros.
"El desvío de fondos públicos es mucho más complejo en la Administración tradicional, por eso se hace saliendo de ese circuito", expone Jiménez. Nace así una "Administración paralela". Una "nebulosa de administraciones" más lejos del escrutinio, dice Embid.
Concursos y subvenciones
Los concursos también se pueden retorcer. Con pliegos de condiciones escritos casi para otorgarle el expediente a una empresa, que se presenten compañías que hacen de comparsa o primando las razones subjetivas (la estética de un proyecto, por ejemplo). Trucos detectados en la Gürtel o en el caso Nóos. "Puedes advertir que se bareman en exceso los criterios subjetivos o sospechar que hay empresas pantalla, pero es una decisión del gestor. Y si el informe técnico no está bien soportado, votas no en la mesa de contratación. Ahí sí es más difícil que el expediente salga adelante", relata Gómez Condado.
Otra trampa, dice Villoria, está en los modificados de obra. El ejemplo claro es el velódromo Palma Arena, presupuestado en 48 millones y que al final costó más de cien. Los interventores sí pueden avisar de que se está disparando el coste de la obra. "Pero a ti te lo justifican con informes técnicos. Puedes temer que algo pasa, pero ya no puedes paralizar ni fundar si está habiendo enriquecimiento ilícito".
Con las subvenciones pasa algo semejante. En el caso ERE, la Intervención denunció el reparto irregular, pero se desoyó su criterio. ¿Y no se vio que parte del dinero pudo acabar en drogas, fiestas y caprichos para el ex director general de Trabajo de la Junta? Gómez Condado: "Se hace un muestreo aleatorio a posteriori. No se puede hacer más, no tenemos medios".
Fuera del control previo estaban antes los convenios de colaboración. Nóos firmó varios con Matas y Camps. Balears y Valencia suscribieron asimismo contratos secretos con el entramado del duque, "cuando esa vía está reservada para asuntos que afecten a la seguridad nacional", precisa el interventor.
¿Y no ve nada el Tribunal de Cuentas? "Desde luego, si han cometido corrupción, las administraciones no lo ponen en sus cuentas", avisan desde la institución. "Pero si percibimos indicios de delito, se llevan a la Fiscalía. Nosotros, por ejemplo, destapamos todo el descontrol de Marbella", añaden fuentes del órgano.
03. ¿Qué puede mejorar?
Las recetas para el mañana
"En los países con menores niveles de corrupción, los empleados públicos pueden actuar de forma más activa, no sólo pasiva. En España, toda la cadena de producción de una decisión pública depende de un cargo político", subraya Víctor Lapuente, politólogo y profesor del Quality Government Insti-tute de la Universidad de Gotemburgo (Suecia). Este analista cree que faltan incentivos para los whistleblowers, los delatores. "Hay que proteger la privacidad de aquellos funcionarios o subordinados que denuncian". Gómez Condado apunta que los interventores pueden elevar sus sospechas a sus superiores, al Tribunal de Cuentas o a la Fiscalía. ¿Temen represalias? "No, pero no muchas veces se denuncia, a no ser que esté muy claro".
Villoria y Jiménez piden un "mayor equilibrio entre funcionario y político". Ambos,con Embid y Pablo de Diego, profesor de Hacienda Pública de la UNED, se quejan de la falta de medios y efectivos, de las "penurias" de los órganos fiscalizadores y de la "demora" y la "politización" de las cámaras de cuentas, pues a sus consejeros los eligen los partidos. Ello hace a veces que sus informes no sean tenidos en cuenta, como pasó con las torres de Calatrava. En el Tribunal eluden comentar ese punto. De Diego aconseja lanzar campañas educativas.
La clave reside en una Administración de cristal, que exigen todos los expertos. "A mayor transparencia, menos corrupción", traza Victoria Anderica, de la ONG Access Info. "El derecho de acceso a la información convierte a cualquier persona en auditor de las cuentas públicas. Una buena Ley de Transparencia tiene efecto disuasorio y preventivo", destaca. España suspende aún, y es uno de los cuatro países de toda la UE que no tiene una norma. El Gobierno la ha prometido, como lo hizo el Ejecutivo socialista. Su redacción dejará ver si hay voluntad y sobre todo instrumentospara combatir la corrupción.
España ocupa el puesto 31 de los 182 países evaluados por Transparencia Internacional. Y su grado de percepción de la corrupción se sitúa en el 6,2 de una regla que llega al diez. Como alega Jiménez, está asentada aquí la conciencia de que "esto funciona así", de que "es el sistema". De que la corrupción, en fin, "es inevitable".
Comentarios